Институт единоличного главы государства обязан своим появлением монархической форме правления[1]. Однако в современных государствах единоличный глава обычно входит в число демократических институтов. В русле процессов демократизации государственного строя находилось в введение института понятия высшего должностного лица в Союзе Советских Социалистических Республик (далее – СССР) и в союзных республиках[2]. Первые шаги в направлении формирования института единоличного главы советского государства были предприняты в конце 1980-х гг.

В Казахской ССР до конца 1980-х гг. структура государственной власти была практически идентична союзной модели. Согласно Конституции Казахской ССР 1978 г. ее высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет. Единоличный глава республики де-юре отсутствовал. Изменения в системе органов государственной власти на союзном уровне в конце 1980-х гг. послужили стимулом изменений в структуре государственной власти Казахской ССР, подобным изменениям в российской системе. Правда, они не были полностью идентичными. Например, в РСФСР согласно поправкам к Конституции от 27 октября 1989 г. высшим органом государственной власти РСФСР стал Съезд народных депутатов РСФСР, в Казахстане таковым по-прежнему являлся Верховный Совет.

Согласно изменениям, внесенным в Конституцию Казахской ССР 22 сентября 1989 г.[3], Председатель Верховного Совета объявлялся высшим должностным лицом Казахской ССР и наделялся полномочиями, которые присущи главе государства[4]. Также по должности Председатель Верховного Совета Казахской ССР возглавил Президиум Верховного Совета Казахской ССР. 

Председатель Верховного Совета Казахской ССР был высшим должностным лицом в течение менее продолжительного периода: 24 апреля 1990 г. был учрежден пост Президента[5]. Согласно внесенным изменениям Президент объявлялся главой Казахской ССР[6] с набором полномочий во многих сферах государственного устройства, включая формирование Кабинета министров. Также Президент Казахской ССР наделялся правом участия в работе Верховного Совета Казахской ССР, Президиума Верховного Совета Казахской ССР и правом председательствовать на заседаниях Совета Министров Казахской ССР. 

Таким образом, временной разрыв между введением института высшего должностного лица Казахской ССР и поста ее Президента оказался существенно более кратким по сравнению с другими союзными республиками. Переход функций высшего должностного лица от Председателя Верховного Совета к Президенту Казахской ССР состоялся всего через несколько месяцев.

В то же время в Казахстане после введения должности Президента Верховный Совет сохранял достаточно широкие полномочия в системе сдержек и противовесов по отношению к исполнительной ветви власти и к главе государства. Но, в отличие от Председателя Верховного Совета Казахской ССР, который избирался Верховным Советом, Президент избирался гражданами Казахской ССР и, таким образом, не был зависим в этом отношении от законодательной ветви власти.

Дальнейший ход событий показал усиление роли Президента в исполнительной ветви власти. Так, в соответствии с Законом Казахской ССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Президент стал главой высшей исполнительной и распорядительной власти Республики.

В постсоветский период реформирование общественно-политического устройства было продолжено. В начале 1993 г. была принята первая Конституция независимого Казахстана. Согласно ей Президент стал главой государства и исполнительной власти, а также гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики[7]. Определение Президента как главы государства и гаранта имеет неоднозначный характер. Так, И.В. Лексин высказывает сомнения в отношении использования понятий главы государства и гаранта (применительно к Президенту СССР) «в отсутствие легальных и доктринальных определений соответствующих понятий…»[8]. Однако абстрактность данных понятий не помешала их использованию в конституционных актах как Республики Казахстан, так и других странах.

В 1995 г. в Казахстане была принята вторая и ныне действующая Конституция, которая существенно отличалась от Конституции 1993 г. по своему содержанию. По Конституции 1995 года Президент Казахстана является главой государства и его высшим должностным лицом, символом и гарантом единства народа и государственной власти[9].

Согласно Конституции 1995 г. Президент Казахстана перестал именоваться главой исполнительной ветви власти, однако при этом его полномочия в части формирования исполнительных органов государственной власти были расширены. Также усилилась его роль в других сферах. В частности, Президентом Республики Казахстан были изданы указы, имеющие силу закона о Парламенте, о Правительстве, о выборах и другие, затрагивающие важнейшие сферы государственного устройства (позже данные полномочия исключены из Конституции 1995 года). Кроме того, согласно Конституции Казахстана 1995 года, Президент выполняет функцию арбитра в части функционирования ветвей государственной власти. 

Изложенное позволяет констатировать, что к середине 1990-х гг. в Республике Казахстан сформировался новый орган государственной власти – единоличный глава государства[10], наделенный самым широким кругом полномочий с момента введения обозначения «высшее должностное лицо» и учреждения должности Президента Казахской ССР.

С 1995 года по настоящее время в Конституцию 1995 года неоднократно вносились изменения (в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2022 гг.), затрагивавшие в числе прочего правовое положение Президента Казахстана. В частности, по итогам реформы 2022 г. из текста Конституции исключены положения о первом Президенте Республики, введен ряд ограничений (так, глава государства не вправе состоять в политической партии на период осуществления своих полномочий, его близкие родственники не могут занимать определенные должности в государственных и квазигосударственных структурах), увеличен срок президентских полномочий – с исключением возможности переизбираться на новый срок. Изменилось и положение государства в системе органов государственной власти – вследствие повышения роли Парламента Республики и формирования новых государственных органов (в том числе воссоздания Конституционного Суда).

По мнению А.В. Нечкина, «конституционную реформу июня 2022 года следует классифицировать исключительно как политически конъюнктурную»[11]. Возможно, политический компонент в проведении конституционной реформы 2022 года имелся, приписывание ей исключительного такого характера сложно признать бесспорным.

Современный глава государства обладает двумя качествами. Он выступает как физическое лицо – высшее должностное лицо и как орган государственной власти, высший орган государства[12]. Имея при зарождении первую составляющую, к 1995 г. институт главы Республики Казахстан приобрел второе из названных качеств. 

Характеристика Президента Республики Казахстан как должностного лица требует ряда оговорок. Во-первых, Президент, как известно, избирается, тогда как должностное лицо, по распространенному мнению, назначается, наделяется полномочиями другим органом государственной власти или должностным лицом[13]. Во-вторых, в законодательстве Республики Казахстан отсутствует единое определение должностного лица. Так, согласно Закону Республики Казахстан от 23 ноября 2015 г. № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» должностное лицо – это лицо, которое осуществляет свои функции и полномочия постоянно или временно как представитель власти или выполняет иные административные, хозяйственные, организационные или иные функции[14]. В Уголовном кодексе Республики Казахстан данное определение дополнено указанием на органы, в которых лицо осуществляет такие функции[15]. Отсутствие общего понимания данного термина подтверждается определением, которое приведено в подп. 23 п. 1 ст. 4 Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан от 29 июня 2020 г. («лицо, имеющее полномочия принимать административные акты и совершать деяния»)[16].

Таким образом, нормативные определения должностного лица к главе государства как высшему должностному лицу не вполне применимы. Однако некоторые формальные характеристики последнего по отношению к высшему должностному лицу могут быть использованы. Как подчеркивал В.Е. Чиркин, по всей вероятности, распространенные определения должностного лица даются с позиции административного и уголовного права, но не конституционного права. Трактовка же понятия высшего должностного лица государства в конституционном праве вкратце выглядит следующим образом.

Как бы то ни было, многие ученые придерживаются мнения, что глава государства – это его высшее должностное лицо. Например, С.А. Авакьян указывает, что «глава государства – высшее должностное лицо государства, которое заняло данный пост по наследству или на основе выборов»[17], М.Ю. Тихомиров дополнительно отмечает, что глава государства имеет прямое отношение к исполнительной ветви власти[18], а В.В. Маклаков, А.А. Мишин, В.Е. Чиркин – что глава государства параллельно является государственным органом[19]. Р.В. Енгибарян же охарактеризовал главу государства как высшего представителя и символ государства[20].

Президент Республики Казахстан согласно ее Конституции 1995 года – это именно высшее должностное лицо государства. Некоторые характеристики должностного лица (содержащиеся в нормативных определениях, сформулированных в административном, уголовном законодательстве, законодательстве о государственной службе Республики Казахстан), действительно, применимы к Президенту Республики Казахстан (в частности, функция представителя власти и право принимать решения, обязательные для организаций и учреждений, не находящихся в его прямом подчинении).

В то же время интерпретация положения Президента как «высшего» должностного лица в «титуле должностных лиц Республики»[21] вызывает некоторые сомнения. В реестре политических и административных должностей[22] можно наблюдать лишь должности исполнительной ветви власти Республики Казахстан (на первом месте – Премьер-Министр Республики Казахстан), Конституционного Суда Республики Казахстан и т.д. 

Поэтому представляется, что применительно к Республике Казахстан словосочетание «высшее должностное лицо» в современных условиях уместно использовать лишь в связке с категорией государства (в виде цельного фразеологизма «высшее должностное лицо государства»), строго отделяя его от должностных лиц «просто и вообще» (поскольку таковые в настоящее время формально связаны с государственной службой)[23]. 

15 марта 2026 года была принята новая Конституция, в которой Президент «обеспечивает согласованное и беспрепятственное функционирование всех ветвей государственной власти, ответственность органов власти перед единым народом Казахстана»

Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы и рекомендации.

Во-первых, в эволюции конституционно-правового статуса высшего должностного лица Казахстана выделяются этап формирования института высшего должностного лица Казахстана, этап слияния высшего должностного лица, главы государства и исполнительной ветви власти, этап усиления роли института главы государства в системе органов государственной власти. 

Во-вторых, в легальном определении понятия высшего должностного лица Казахстана можно использовать некоторые характеристики нормативного (закрепленного в административном, уголовном законодательстве и законодательстве о государственной службе) понятия должностного лица. Однако поскольку нормы законодательства о государственной службе на высшее должностное лицо Казахстана не распространяются[24], необходимо иметь в виду, что формально высшее должностное лицо Республики не является разновидностью должностных лиц, а отделено от них. 

При подготовке сообщения использованы материалы статьи: Тебаев Д.Б. Президент Республики Казахстан как высшее должностное лицо государства // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 3. С. 51-55.

[1] См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008. С. 208.

[2] См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учебное пособие. Т. 2. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2021. С. 330 – 331.

[3] См.: Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1989. № 4141-XI. Ст. 336.

[4] См.: Жоламан К.Д. Политико-правовая эволюция системы государственных органов и разделения власти в Республике Казахстан // Право и государство. 2001. № 3. С. 2.

[5] См. напр.: Алибаева Г.А., Адилова К.А. Становление института Президентства в Республике Казахстан // ҚазҰУ Хабаршысы. Заң сериясы. 2015. №2 (74). С. 164-168.

[6] См.: Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 24 апреля 1990 г. «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z900001000_ (дата обращения: 22.04.2026).

[7] См.: Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K930001000_ (дата обращения: 13.01.2022).

[8] Лексин И.В. Указ. раб. С. 130.

[9] См.: Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_#z42 (дата обращения: 10.03.2022).

[10] По мнению М.А. Краснова, понятие «глава государства» является противоречивым (Краснов М.А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала президента (Окончание) // Государство и право. 2015. № 2. С. 5–17). Неясность понятия главы государства также отмечает И.Г. Скороход (Скороход И.Г. Глава государства – функция Президента Республики Беларусь // Lex russica. 2021. Т. 74. № 7. С. 148–160.).

[11] Нечкин А.В. Глава государства в странах Содружества Независимых Государств (сравнительное конституционно-правовое исследование): дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2023. С. 319.

[12] См.: Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 47 – 55; Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 299.

[13] См.: Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 48.

[14] См.: Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V ЗРК «О государственной службе Республики Казахстан» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000416 (дата обращения: 22.04.2026).

[15] См.: Кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V ЗРК «Уголовный кодекс Республики Казахстан» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000226 (дата обращения: 22.04.2026).

[16] См.: Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350 (дата обращения: 22.04.2026).

[17] Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 182.

[18] Глава государства: монография / отв. ред. А.М. Осавелюк. М.: Проспект, 2021. С. 9.

[19] Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 716; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 14-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО Юстинцинформ, 2008. С. 208; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 2001. С. 300.

[20] Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М.: Норма, 2010. С. 388.

[21] Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: институт, функции, инструменты власти. дис. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 77 – 78.

[22] См.: Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. № 150 «Об утверждении Реестра должностей политических и административных государственных служащих» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1500000150 (дата обращения: 22.04.2026).

[23] Президент не является единственной должностью такого рода. Например, в Казахстане судья законодательно прямо определен именно как «должностное лицо государства» (Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000132_ (дата обращения 22.04.2026)).

[24] См.: Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» // ИПС «Әділет»: сайт. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002733_ (дата обращения 22.05.2026).