Тәуелсіздік қарсаңында-ақ республиканың жаңа басқару органдарын қалыптастыру мәселесінің өзектілігі мен қажеттілігі сезіле бастады. Алғашында халық депутаттарының жергілікті Кеңестері мемлекеттік биліктің жергілікті жерлердегі басты өкілетті органы деп танылып, олар барлық деңгейдегі өзінің территориялық аумағына қарасты жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін біріктіріп, оның қызметін үйлестірді. Артынан олардың атқару және басқарушы органдарын құру құқығын шектеу негізінде Кеңестердің өкілетті билік жүйесі ретіндегі тамырына балта шабылып, олар тарихи сахнадан кетті. Алайда, жергілікті басқару және өзін-өзі басқару органдарының жүйесін жетілдіру проблемасы жергілікті өзін-өзі басқару мәселесін шешетіндей пәрмен ала алмады.
Осыған қарамастан жергілікті билік органдарының құзыреттерін нақтылау мен олардың өзара қарым-қатынастарын реттеуге бағытталған жұмыстар ары қарай жалғастырылды. Дегенмен, халық депутаттарының Кеңесі мен жергілікті әкімшілік органдары іс жүзінде бір-бірінің жұмысын қайталайтындай ахуалды болдырмаудың жолы табыла қоймады. 1995 жылғы Конституциядан кейін жаңа өкілетті орган ретінде мәслихаттар қалыптасып, аймақтық өкілетті және атқарушы органдар жергілікті мемлекеттік басқаруға жатқызылды. Ал жергілікті өзін-өзі басқарудың статусы мәселесі белгісіз мерзімге кейінге қалдырылды. Әуелі 2001 жылы қабылданған «Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару туралы» заңынан кейін де ол мәселе өз шешімін таппады. Бұл заңда шын мәнінде жергілікті өзін-өзі басқаруды емес, мемлекеттік басқаруды заңдық тұрғыда реттеу проблемасына басымдық берілді.
Бұл мәселелер 2000-жылдары жүргізілген саяси реформалар бір мезгілде барлық билік тармақтары қызметінің тиімділігін арттыруға бағытталып, оның барысында аталмыш мәселе тағы да күн тәртібіне қойылды. Ал егер әкімдерді тікелей сайлау мәселесіне келер болсақ, онда оны Елбасы Н.Назарбаев алғаш рет 1998 жылы көтерген болатын. Ол бірінші рет Алматы облысының Қаскелен ауданына карасты Шамалған селосында 1999 жылы өткізілді. Бұл сынақ ауыл әкімдерінің бюджеттік дербестігі мен оның өкілеттіктерінің шектеулілігі мәселесінің өзектілігі мен ауыл тұрғындарының әкімдердің тікелей сайлауына дайын еместігін көрсетіп берді. Сондықтан 1999 жылғы тәжірибе сол кездегі билік органдарын оны Қазақстанның басқа аймақтарына тарату жоспарынан бас тартуға мәжбүр етті. Кейіннен заңдар өзгеріске ұшырап бұл деңгейдегі әкімдер аудан әкімі ұсынған 3-4 үміткердің арасынан іріктеліп, басшылықтың шешімімен тағайындалды немесе оларды мәслихат депутаттары және солардың қатарынан шыққан таңдаушылар 4 жылға сайлайтын болды. Сондықтан осы күнге дейін ауыл әкімдерін аудандық мәслихаттардың депутаттары сайлап келді, ал «мәслихаттар аудан әкімінің айтқанынан шықпайды» деген пікір бір толастаған емес. Сарапшылар тарапынан тұрғындары аз ауылдарда әкімдерді тікелей сайлап, ал адам саны жағынан ірі елді мекендерде жанама сайлау өткізген жөн деген ойлар да айтылды. Тіптен, егер жергілікті өзін-өзі басқару енгізілген жағдайда бұл сұрақ өзінен-өзі күн тәртібінен түсер еді деген пікірлер де естіліп жатты. Сонымен қатар халық арасында мәслихаттарды атқарушы биліктің «бір тармағы» деп санауды қолдайтындардың жақтастары да табылды. Осындай қызу талқылаулар мен сынақтардың барысында Қазақстандағы саяси реформаның қарқынын экономикалық өзгерістермен қатар сайланбалықты кеңейту және сайлау заңнамасын жетілдіру, сол сияқты азаматтық қоғам институттарын нығайту сияқты басымдықтар айқындалып, осы бағыттағы жасалатын қадамдар анықталып, саяси реформалар бағдарламасының басты көкжиектері нақтылана түсті. Мемлекеттік басқару жүйесін модернизациялау барысында жергілікті билікті халыққа жақындататындай ахуал туғызу қажеттілігіне көңіл аударыла бастады. Аудан әкімдерін сайлау бойынша да сынақ өткізіліп, сайлау жүйесін жетілдіру бағытында жұмыстар белсенді жүргізілді.
2000-жылдардың ортасынды Елбасы Н.Ә.Назарбаев әкімдерді мәслихатардың сайлау үлгісін қорытындылай келе, оны жергілікті жерлерде тепе-теңдік жүйесін орнықтыру керектігімен тікелей байланыстыра қарастырды. Мәслихаттардың құзыретін ұлғайту, олардың әкімдерді бақылауын қамтамасыз ету бағытындағы іс-шараларға ерекше көңіл аударылды. Қазақстан Республикасы Үкіметінің Қазақстан Республикасындағы демократиялық реформаны тереңдету жөніндегі 2006 жылға арналған іс-әрекет Жоспары да қабылданды.
Н.Ә.Назарбаев әкімдерді бірден тікелей халықтың сайлауына жіберу барлық мәселелерді шеше алмайтынын түсініп, оған тиісті ахуалдың әлі пісіп-жетілмегендігіне көңіл аудара келе, жер-жердегі басқарудың тізгінін босатып алуға жол бермеудің қажеттілігін ескертті. Елбасының пікірінше, «жергілікті өзін-өзі басқару – ол нақты демократия, іс-әрекеттегі демократия». Сондықтан 2007-2008 жылдарға арналған Конституцияны жетілдіру бойынша бірінші кезектегі шаралардың қатарына жергілікті өзін-өзі басқаруды толыққанды енгізуге жағдай жасаудың жатқызылғандығы да бекерден-бекер емес еді. Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізудің эксперименталдық кезеңінде төрт маңызды сұраққа көңіл аударылды: жергілікті өзін-өзі басқару органдарының функциялары мен құзыреттері; қаржыландыру көздері; ішкі құрылымы; олардың тиімділігін арттыру мақсатында қорғау механизмдерін жетілдіру. Сонымен қатар тиімді жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін жасап, оны республикада енгізуге ерекше көңіл аударылды. Орталықсыздандыру мәселесі мен жергілікті өзін-өзі басқару әкімдердің сайлауын өткізумен тығыз байланысты екендігіне назар аударылды. Осылай ғана әкімдер тұрғындар алдында тұрақты түрде есеп беріп, олардың үстінен қоғамдық бақылау орнату мүмкін болатын. Алайда, өкінішке қарай, сол кезде әкімдерді сайлауды мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру мәселесімен бір мезгілде енгізу мақсатында ол кейінге шегерілген болатын-ды.
Өйткені, сол кездегі қауіптер мен қатерлер елдің бүкіл әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси жүйесін жеделдетіп модернизациялау міндетін шешуді талап етті. Сондықтан жергілікті органдардың құзыретін кеңейтуге, әртүрлі билік деңгейіндегі басқару органдары арасында құзыретін бөлуге басымдылық берілді. Сапалы мемлекеттік қызмет көрсетуді көздейтін терең әкімшілік реформа белсенді түрде жүргізіліп, әкімдердің халық алдындағы есебі бойынша жұмыстар қолға алып, ол нақты іске асырыла бастады.
Демократиялық реформалардың Жалпыұлттық бағдарламасын іске асырудың бірінші кезеңінде атқарушы биліктің тиімділігі, ашықтығы және есеп беруі талқыланып, мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқаруды орталықсыздандыру және сайлау туралы заңнаманы жетілдіру көзделді. Ол сайлау, әкімдердің жауапкершілігі және олардың қызметіне деген бақылау мәселесінің маңыздылығын арттыра түсті. Конституция шеңберінде саяси реформалардың жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыру, жергілікті өкілді органдардың рөлін, функцияларын және өкілеттіктерін нығайту, әкімдердің сайланбалдылығын және жыл сайын есеп беріп отыруын енгізуге бағыт алынды. Сол сияқты сайлау заңнамасын жетілдіруді бекітіп, оның ашықтығын қамтамасыз ету, округтік және учаскелік сайлау комиссиясын жасақтауда партиялар мен қоғамдық бірлестіктердің кеңінен қатысуы, ол билік органдарының сайлау процесіне қатысуын шектеуді Заңда көрсету сияқты шаралары белгіленіп, әкімшілік реформаларды жүргізу қолға алынды.
Өйткені ұзақ жылдар бойы ауылдық округтің əкімі болатын адамды облыс əкімінің келісімімен аудан əкімі тағайындап келді. Олар өздерін тағайындаған аудан əкіміне жалтақтап, тұрғындармен ынтымақтаса жұмыс істей алмады. Сондықтан бұл үдеріс тиімді болмай шықты. Оның үстіне, көптеген аудан əкімі ауыл əкімі етіп айтқанынан шықпайтын «өз адамдарын» тағайындайтын болды. Ал мұндай адамдардың көбі жергілікті жерде жұмыс жүргізіп жарытпады. Сондықтан ауылдық округтердің əкімдерін халықтың өзі сайлау керектігі туралы мəселенің маңыздылығы күннен күнге арта түсті.
Жергілікті билік органдарының азаматтардың талап тілектерін орындаудағы жауапкершілігі мен тәуелсіздігін көтеру сайлаушылар алдындағы есеп беруі мен жауапкершілігінің бақылауда болуы жергілікті өзін-өзі басқаруды нығайтуға бағытталды. Әкімдікке кандидаттарды ұсыну құқығын жоғарыда тұрған әкімдерде ғана қалдырмай, азаматтық қоғам институттарына да беру мәселесі көтерілді.
Тұрғындарға өз күштерімен жергілікті жердің мәселелерін шешуге мүмкіндік беретін жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңын қабылдау, мәслихаттардың жергілікті атқарушы билік органдарының жұмысына бақылау жасау мүмкіндігін көтеру, жергілікті өкілетті органдардың бақылау құзыретін кеңейту, жергілікті өзін-өзі басқаруды толыққанды енгізуге жағдай жасау, саяси жүйедегі партиялардың рөлін күшейту де ұмыт қалмады. Себебі жергілікті өзін-өзі басқару – азаматтық қоғамның алғашқы баспалдағы. Мәслихаттарды жергілікті атқарушы билікпен қатар ауылдар мен селоларда жергілікті өзін-өзі басқару органдары қатарына енгізіліп, селолық елді мекендерде мәслихаттар құру ұсынылды.
Ендеше азаматтық қоғамның дамуына ең алдымен атқарушы билік органдары мүдделі болуы керек сияқты. Өйткені жергілікті жерлердегі азаматтық қоғамның дамуы және ауылдың мәселелерін жақсы білуі биліктің қолын ұзартып, ол ауыл-аймақтағы жергілікті деңгейдегі қордаланған сұрақтарды азаматтық белсенділік арқылы шешуге мүмкіндік берер еді. Тек, ол үшін Еліміздегі үкіметтік емес ұйымдар, соның ішінде жергілікті жерлердегі, билікке тәуелді болмай, оның серіктесі болғаны абзал. Олар әлеуметтік, мәдени мәселелерді шешуге негізделуі шарт, олардың жұмысының саясаттандырылмағандығы дұрыс. Үкіметтік емес ұйымдар шешетін басты мәселе қоғамды әлеуметтендіру, халықты рухани сауықтандыру болуы керек.
Сондықтан болар, ауыл əкімдерінің сайлауын өткізу міндеті 2013 жылы қайтадан көтерілді. Сол жылдың маусымында қабылданған жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңға сәйкес ауыл әкімі лауазымына үміткерді ауданның әкімі мен мәслихаттар ұсынатын болды. Оның үстіне ауыл әкімдерінің бұрынғыға қарағанда мүмкіншіліктері арта түсті, 2019 жылдан бастап әр селоға өз бюджетін өзіне қалдыруға мүмкіндік берілді. Мүлікке, автокөлікке салынатын салықтар осы әкімдіктердің есебіне түсетін болды. Ауыл әкімдерін сайлау өкілеттігі мəслихат депутаттарына берілді. Осылайша əкімдер сайлауы тура емес, жанама сайлау құқығы негізінде өткізіле бастады.
Бірақ ауылдық округтің əкімін тұрғындардың тікелей сайлауы керектігі туралы мəселе туындай бастаған соң бұл пікір ескеріліп, еліміздің біраз жерлерінде сынақ ретінде ауылдық округ əкімдерін тікелей сайлау мəселесі қолға алынды. Оның мысалы ретінде Солтүстік Қазақстан облысы Айыртау ауданының Володар ауылдық округі əкімінің сайлауын атап өтуге болады.
Айта кету керек, түптеп келгенде сайланған əкімнің артықшылығының көп екендігі түсінікті болды. Жоғары жаққа алаңдамай, жұртпен жұмыс істеп, сайланған ауылдық округтің белсенділерімен ақылдасып, бюджетті қалай бөлуді, қандай мəселелерді алдымен көтеруді шешетіндей жағдай туды. Сондықтан да жұмысқа деген ынта артты. Ал тағайындалған кезде ол бəрін аудандық əкімдікпен ақылдасып отыруы керек болатын. Алайда, аудандағылар жергілікті мəселеге көп үңіле бермеді. Сондықтан көп мәселе ат үсті қаралып, ешнəрсенің түпкілікті шешіле қоймайтындығын күнделікті өмірдің өзі дәлелдеп берді.
Қазақстан Президенті Қ.Тоқаевтың Қазақстан халқына Жолдауында ұсынған «Күшті Президент, ықпалды Парламент, есеп беретін Үкімет» формуласы қоғаммен байланыстың маңызды екенін көрсетіп отыр. Бұл формулада халықпен кері байланыстың маңыздылығы айқын көрінеді. Азаматтармен кері байланыс арқылы олардың сеніміне ие болу өте қажет. Ол үдеріс ауылдық жерден басталса, ол тіптен дұрыс болар еді. Өйткені, қоғамдық мәселелерді талқылауларда пікірі ескерілмегеннен, шешім қабылданғаннан кейінгі әрекеттердің жан-жақты ойластырылмағандығынан азаматтардың бұл үдеріске атсалысуға секемденіп, сенімсіздікпен қарауға еті үйреніп кеткендігі жасырын емес. Сондықтан тұрғындардың белсенділікке неліктен көп жағдайда құлшыныс танытпай, қалыс қалып отыратындығын ұғынған жөн. Сонда ғана Ел дамуының жаңа кезеңінің мәні мен мазмұнын толыққанды және барабар түсініп, ауыл әкімдерін халықтың тікелей сайлауы кезекті науқан ретінде емес, қоғам өміріндегі шын мәніндегі тағдыршешті оқиға деп қабылданар еді. Өйткені, бұл Қазақстанда тұңғыш рет кең көлемде жүзеге асырылғалы отырған саяси реформаның жалғасы. Екіншіден, егер осыған дейін әкімдер аудандық мәслихат депутаттарының таңдауы бойынша сайланып келсе, енді олар жергілікті халықтың тікелей дауыс беруі арқылы сайланатын болады. Үшіншіден, ауыл əкімдерінің жұмыстарының нәтижесіздігінің басты себептерінің бірі болып отырған қаржының жетіспеуі мәселесі оңтайлы шешілген жағдайда ауылдың, оның жергілікті тұрғындарының әлеуметтік-экономикалық жағдайын жақсартуға бағытталған батыл қадам жасалады. Төртіншіден, олар аудан мен облысқа үнемі алақанын жайып отырмай, қарекет жасауға талпынатын болады. Бесіншіден, олар халықпен тығыз жұмыс істеуге онша мойынсұнбай, қажетінше көңіл бөлінбей келген проблеманы еңсеруге жағдай туғызады. Алтыншыдан, жергілікті қоғамдастықтың елді мекендердің дамуына бағытталған мәселелер бойынша шешім қабылдау үдерісіне қатысуына мүмкіндек туады. Жетіншіден, ауыл, аудан, облыстық маңызы бар қала әкімдерінің сынақ сайлаулары із-түзсіз кеткен жоқ. Олар тікелей немесе жанама жүйеге негізделіп өткізілгеніне қарамастан үлкен тәжірибе болды. Оның үйренетін де, жиренетін де тұстары баршылық. Бастысы, одан қандай сабақ алу керек, міне, мәселе қайда жатыр. Бір анығы – осы жолы нақты, қажетті және жоспарланғандай нәтижеге қол жеткізе алмасақ, онда халық алдында жай масқара емес, қас масқара болатынымыз анық. Өйткені үнемі «сынақ алаңы елі» болу ешкімге абырой әпермесі анық.
Қазір ауылдық округі əкімінің қолындағы қаржысы əкім мен əкімдік мамандарының айлығы, жүріп-тұратын көліктің күтімі мен жанармайы, компьютерлік техникасы, ғимаратты жылытатын отынына да жетпейді. Сондықтан ол осы күнге дейін мемлекетке аузын ашыш қарап отыр. Осыған байланысты Президент Қ.Тоқаев аудандық маңызы бар қала, ауыл, кент және ауылдық округ деңгейінде жергілікті өзін-өзі басқарудың дербес бюджетін енгізуді тапсырды. Осыған сәйкес 2020 жылдан бастап барлық жерлерде мемлекеттік бюджеттің төртінші деңгейі енгізілді. Жергілікті өзін-өзі басқару бюджетінің кіріс көздері салықтық түсімдерден тұратын болады. Яғни, ауыл бюджетіне салықтық және салықтан тыс басқа да түсімдердің 7 түрі және шығындардың 19 бағыты берілді.
Ендеше ауылдық әкімдердің барлық үміті осы төртінші бюджетте, оның ауылда қаншалықты мөлшерде қалдырылатындығына байланысты болмақ. Ол ауылдың пайдасына шешілген жағдайда ғана жергілікті деңгейдегі қордаланып қалған елді мекенді абаттандыру, жолдарды жөндеу, ауыз сумен қамтамасыз ету және тағы басқа да мәселелерін бірте-бірте шешуге мүмкіндік жасалады. Бұл жерде ерекше мән беретін мәселе – осы үдеріске, яғни төртінші бюджет қаражатын бөлу кезінде, әкімдердің қатысып, «өз бюджетін» дәлелді түрде қорғауна мүмкіндік жасау, тіптен оны басты талап ретінде заңдастыруға қол жеткізу. Ол үшін ауыл әкімдерінің тікелей сайлауын әділ өткізу, оларға бюджеттік дербестік беріп, оның жауапкершілігін арттыру және жергілікті өзін-өзі басқару тетіктерін жетілдірген абзал. Осылай болғанда ғана мажоритарлық сайлау жүйесімен сайланған «жаңа» әкімдер бұрынғыша аудан әкімінің алдында жақсы атанудың орнына өзін сайлаған халық алдында жауап беруге, аудан әкіміне «қызмет етудің» орнына ауылдың жағдайына жаны ашып, тұрғылықты жерінің мүддесіне басымдық беріп, ауылдың көкейкесті мәселелерін шешіп, оның жағдайын оңалтуға күш салары анық. Ендеше жергілікті өзін-өзі басқару мен әкімнің сайлауын бөліп қарауға болмайды. Бұлар, жалпы алғанда, қатар жүруі керек үдерістер. Ал шындығына келгенде, әкімдердің сайлауы жергілікті өзін-өзі басқару, яғни азаматтық қоғам қалыптасу жағдайында жүргені абзал. Сонымен, Мемлекет басшысы Қ.Тоқаев ауыл әкімдерін тікелей халықтың сайлауын еліміздің тарихындағы айтулы белес деп бағалауы кездейсоқ емес, өйткені, ол – біз үшін стратегиялық мәні айрықша міндет. Президент атап көрсеткендей, «Қазақстан бұған біртіндеп, жоспарлы түрде келді. Ал еліміздің азаматтары бұл мүмкіндікке тұңғыш ие болды. Бастысы – бұл саяси шара, ең алдымен, ауыл тұрғындарының мүддесі үшін жасалуда». Осы сайлаудың тағы бір маңызды жері оның «елдегі жіргізіліп жатқан саяси реформаларға тың серпіліс беретіндей әлеуетінің барлығында болмақ». Президент Қ.Тоқаев жұрт бұл саяси іс-шараның нәтижесінде бүкіл мемлекеттік басқару жүйесінің тиімділігін бағалайтындығын да ескертіп, оның «дұрыс, мемлекет және әділетті қоғам талаптарына сай ұйымдастырылуы мәселесіне» ерекше мән беріп отыр.
Жапсарбай Қуанышев,
саяси ғылымдарының докторы
