11 января т.г. для подготовки изменений в Основной закон Президентом страны Н.А. Назарбаевым подписано Распоряжение «О Рабочей группе по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти» № 140.
Рабочую группу возглавил руководитель Администрации Президента Республики Казахстан Джаксыбеков А.Д. Кроме него, в состав Рабочей группы вошли еще 11 чел. Это представители Парламента, Правительства, Верховного суда, Генеральной Прокуратуры Республики Казахстан, иных государственных органов, а также представители юридической общественности и научно-экспертного сообщества. Рабочей группе поручалось в месячный срок выработать и внести предложения по рассматриваемому вопросу.
24 января 2017 г. проведено заседание Рабочей группы с участием Главы государства. На заседании, руководитель Рабочей группы доложил Главе государства о выработанных предложениях по перераспределению полномочий между ветвями государственной власти.
В соответствии с поставленной задачей все предложения были сгруппированы по трем направлениям.
Первое. Это предложения по перераспределению полномочий Главы государства, которые не требуют внесения изменений в Конституцию. Это вопросы управления экономикой, финансами, государственным имуществом, полномочия, связанные с решением отдельных вопросов административно-территориального устройства.
Второе. Это 13 предложений по дальнейшему совершенствованию деятельности судебной и правоохранительной систем, также не требующие внесения изменений в Конституцию. Данные предложения, касались усиления судебного контроля, сокращения участия прокуроров в гражданском и административном процессе.
Третье. Около 40 предложений, предполагающих внесение изменений в некоторые нормы Конституции. Данные предложения предусматривали расширение полномочий Парламента и его палат, усиливалась подотчетность Правительства перед Парламентом и его палатами.
Кроме того, Рабочей группой вносились на рассмотрение Президента страны подходы по возможному изменению норм Конституции. 25 января 2017 г. Президент страны Н.А. Назарбаев выступил с Обращением по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти. Глава государства отметил, что предлагаемая программа позволит решить три задачи.
Во-первых, создать запас устойчивости политической системы на многие годы вперед.
Во-вторых, повышение роли Правительства и Парламента даст более эффективный механизм ответа на современные вызовы.
В-третьих, в мире нет универсальной модели государственного устройства. Все находятся в поисках.
Программа реформ – это наш ответ на вопрос, в каком направлении пойдет Казахстан.
При этом, учитывая важность предлагаемых мер, Президент страны решил вынести на всенародное обсуждение проект конституционных реформ, который был опубликован.
Таким образом, в обсуждение изменений в Конституцию страны приняли участие и тысячи казахстанцев. Конструктивная и заинтересованная беседа состоялась во всех регионах Казахстана.
1 марта 2017 г. состоялось очередное заседание Рабочей группы с участием Главы государства.
В своем выступлении руководитель Рабочей группы сообщил, «что от граждан поступило более 6 тыс. предложений, затрагивающих 63 статьи Конституции, которые включают все разделы Основного закона». Им было отмечено, что граждане проявили высокую активность по обсуждению предлагаемых реформ. Предложения поступали со всех регионов, практически от всех групп населения, различные идеи присылали ученые, юристы, общественные деятели, бизнес-сообщества.
На заседании Главы государства подчеркнул, что предложенные изменения в государственное устройство направлены на дальнейшее укрепление демократизации нашего общества, основ народовластия, усиление роли Парламента, повышение самостоятельности и ответственности Правительства при президентской форме правления. В этом вся суть реформ. Предлагалось внести изменения в 23 статьи Конституции и 35 поправок в законы. При этом, Президентом страны предложено не вносить изменения в ст. 26 Конституции с учетом мнения граждан Казахстана, отметив необходимость проведения дальнейших мер по совершенствованию законодательства и разъяснению основных его положений. В последующем Глава государства указал, что, используя свое конституционное право, им принято решение о внесении изменений в Основной закон посредством обсуждения в Парламенте, без вынесения на референдум.
В этой связи, проект изменений в Конституцию был передан в Парламент для обсуждения.
6 марта 2017 г. Парламент принял и представил на подпись Президенту страны законопроект по внесению изменений в Основной закон, который был им направлен в Конституционный Совет для рассмотрения на предмет его соответствия конституционным ценностям, основополагающим принципам деятельности и форме правления государства.
9 марта 2017 г. Конституционный Совет в открытом заседании с участием представителей различных государственных органов принял Нормативное постановление № 1 «О проверке Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан».
В нем Конституционный Совет признал представленный Закон, соответствующим Конституции Республики Казахстан, в том числе конституционным ценностям, основополагающим принципам деятельности и форме правления Республики Казахстан.
10 марта 2017 г. Глава государства публично подписал Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».
Согласно данному Закону предусмотрено 26 поправок в 19 статей Конституции.
На церемонии подписания Глава государства отметил, что нынешняя реформа – закономерный результат развития нашего государства. Обновленная Конституция – это наш ответ на вызовы времени.
При этом, Президентом страны высказана уверенность, что вместе мы сможем обеспечить успешное развитие государства и процветание нашего народа в 21 веке. В этом состоит основная цель реформ – сохранить наше единство, дружбу, взаимопонимание, равенство граждан по этническому, языковому и конфессиональному принципам.
Таким образом, нами представлены основные этапы формирования и развития конституционных изменений, касающиеся перераспределения властных полномочий от Президента к Парламенту и Правительству.
Исходя из содержания внесенных 26 поправок в 19 статей Конституцию, полагаю, что их можно условно разделить на четыре основные группы.
Первая группа. В ней сгруппированы дополнения, касающиеся института Президентства. Требование о наличии у кандидатов в Президенты высшего образования соответствует установленному в ст. 40 Конституции статусу Президента как высшего должностного лица государства. При этом устанавливается возможность введения дополнительных требований к кандидатам в Президенты на уровне Конституционного закона (Ст. 41 п. 2 Конституции). Поправками существенно усилен правозащитный потенциал государства, который связывается с интересами защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства, что вытекает из конституционно-правового статуса Главы государства, закрепленного в ст. 40 Конституции. Устанавливается, что изменения и дополнения в Конституцию могут быть вынесены на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента только при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии отмеченным требованиям. При этом, субъектом такого обращения по данному вопросу определен только Глава государства (Ст. 44 Конституции). Кроме этого, Глава государства отказался от ряда законодательных полномочий присущих только Парламенту страны, взамен которых получил право по инициированию процедуры последующего конституционного контроля. Такие поправки в Конституцию подтверждают переход нашего государства на более высокий уровень демократии и верховенства права. В Конституцию введена новелла, согласно которой полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом республики после консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента. Это означает, что при принятии такого решения Президентом появляются элементы коллегиальности, которая призвана обеспечить его законность и обоснованность (Ст. 86 п. 5 Конституции). Неоднократное обсуждение вопроса представителями казахстанского общества о закреплении выдающегося вклада Елбасы в строительство Казахстана нашло свое отражение в Конституции (Ст. 91 п. 2 Конституции). Тем самым конституционно подтверждается историческая миссия Н. А. Назарбаева в качестве Основателя нового независимого государства Казахстан, обеспечившего его единство, защиту Конституции, прав и свобод человека и гражданина; внесшего благодаря своему конституционному статусу и личным качествам решающий вклад в становление и развитие суверенного Казахстана, в том числе конституционных ценностей Основного закона и основополагающих принципов деятельности республики.
Вторая группа. Это поправки, в отношении полномочий Парламента. Если в 1995 году в конструкции государственной власти основной акцент был сделан на ее единстве, которое гарантирует Президент республики, то в ходе нынешних реформ усилен Парламентский компонент, а Правительство из сферы ведения Президента постепенно все более приближается к Парламенту. В этой связи, важная поправка внесена в части того, что Парламент является высшим представительным органом Республики, осуществляющим не просто законодательные функции, а осуществляющим в соответствии со ст. 3 Конституции, законодательную власть (Ст. 49 п. 1 Конституции). Придание конституционного статуса уполномоченному по правам человека в республике и регулирование порядка его назначения и освобождения корреспондируется с положениями Конституции, согласно которым Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Положения об омбудсмене содержатся в конституциях многих зарубежных стран. При этом избрание на должность и освобождение Уполномоченного по правам человека относится теперь к исключительному ведению Сената, по представлению Президента (Ст. 55 Конституции). Существенно усилены контрольные полномочия Парламента и его палат за деятельностью Правительства и его членов. С этой связи, Правительство в своей деятельности ответственно перед Президентом и Парламентом. Теперь Премьер-министр обязан докладывать об основных направлениях деятельности Правительства и его важнейших решениях не только Президенту, но и Парламенту (Ст. 67 Конституции). Палаты Парламента наделены правом по итогам заслушивания отчета члена Правительства большинством не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов принимать обращение к Президенту республики об освобождении от должности министра в случае неисполнения им законов. В таком случае Глава государства освобождает от должности члена Правительства (Ст. 57 Конституции). Законом расширена роль Мажилиса Парламента при формировании Правительства. Премьер-Министр после консультаций с Мажилисом Парламента вносит представление Главе государства о кандидатурах членов Правительства. Исключение предусматривается для должностей Министров иностранных дел, обороны и внутренних дел, которые назначаются и освобождаются Президентом самостоятельно (Ст. 44 Конституции). Принципиальной новеллой является положение о сложении Правительством своих полномочий перед вновь избранным Мажилисом Парламента, что вполне логично, когда Правительство формируется при активном участии политических партий, представленных в Мажилисе (Ст. 70 п. 1 Конституции). Полномочия по определению порядка назначения или избрания на должность, а также освобождения от должности акимов иных административно-территориальных единиц передается в известной мере от Главы государства к Парламенту, который будет осуществлять его путем принятия Закона. Ранее данные полномочия регулировались Указом Президента (Ст. 87 п. 4 Конституции).
Третья группа. В нее вошли изменения, касающиеся полномочий Правительства. Внесенные поправки в Конституцию предусматривают передачу от Президента Правительству полномочия по утверждению государственных программ и единой системы финансирования и оплаты труда работников всех органов, содержащихся за счет средств государственного бюджета. Эта задача будет решаться Правительством по согласованию с Главой государства (Ст. 66 Конституции).
Четвертая группа. Изменения в Конституции, не связанные с перераспределением властных полномочий, Данные поправки в первой группе, условно можно разделить на три подгруппы.
Первая подгруппа. Три поправки, носящие уточняющие характер, которые внесены в три нормы Конституции. В связи с созданием на территории столицы Международного финансового центра «Астана» и необходимостью эффективного его функционирования связано дополнение (Ст. 2 п. 3-1 Конституции). Конституционные положения, обеспечивающие дальнейшее выполнение Казахстаном взятых на себя международных обязательств, которые согласуются с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., к которой наша страна присоединилась 31 марта 1993 г. (Ст. 4 п. 3 Конституции). Уточнены полномочия Президента, в части формирования службы охраны. Если в прежней редакции Глава государства формировал Службу охраны Президента и Республиканскую гвардию, то в нынешней редакции Глава государства формирует только Службу государственной охраны (Ст. 44 Конституции).
Вторая подгруппа. Это две поправки, направленные на защиту конституционного строя и суверенитета страны, охрану прав и свобод человека и гражданина, укрепления межрелигиозного согласия. Дополнения, внесенные по вопросу лишение гражданства, согласуются с конституционными критериями и основаниями ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также международными актами, принятыми в рамках Организации Объединенных Наций. В частности, в ст. 8 Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. указывается, что государство может сохранять право лишать любое лицо своего гражданства по основаниям, предусматриваемым национальным законом. Например, если оно ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам этого государства (Ст. 10 п. 2. Конституции). В целях признания межконфессионального согласия конституционной ценностью наряду с межнациональным согласием Конституция дополнена соответствующим положением. Данное дополнение логично вытекает из содержания таких основополагающих принципов Республики Казахстан, как общественное согласие и политическая стабильность, казахстанский патриотизм (Ст. 39 п. 2 Конституции).
Третья подгруппа. К ней следует отнести три поправки, касающиеся конституционных основ судебной системы и прокуратуры.
В прежней редакции п. 3 ст. 79 Конституции устанавливались квалификационные требования к судьям. Эти же требования указаны и в Конституционном законе "О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан". В этой связи, были внесены изменения в Конституцию, согласно которым конкретизировалось, что квалификационные требования к судьям определяются только Конституционным законом (Ст. 79 п. 3 Конституции).
В новой редакции Конституции предусмотрено уточнение функций Верховного суда – вместо положения об осуществлении надзора за деятельностью местных и других судов определено, что Верховный суд в предусмотренных законом случаях рассматривает отнесенные к его подсудности судебные дела (Ст. 81 Конституции). В принятой редакции изменения, касаются обобщения отдельных функций прокуратуры, поскольку они осуществляются в рамках высшего надзора за соблюдением законности на территории страны. Тем самым более четко очерчены контуры прокурорского надзора, пределы которого будут определяться законом. Это дает возможность регулировать объем полномочий прокуратуры без внесения каждый раз поправок в Конституцию.
Все эти меры позволяют снять проблемы, периодически возникающие при модернизации правоохранительной системы, а также создать конституционную основу для углубления преобразований (Ст. 83 п.1 Конституции).
В заключении, полагаю, что изменение полномочий Президента, Парламента, Правительства есть не что иное, как выражение огромного доверия Елбасы к государственным органам, набравшим необходимый опыт эффективной и слаженной работы за 25 лет независимости Казахстана. Конституционные изменения необходимо воспринимать как постоянный процесс. В этой связи, полагаю, что по мере готовности общества, еще будут проводиться конституционные изменения на пути демократизации казахстанского общества и укрепления основ народовластия.
Б.М. КУРМАНБАЕВ
старший научный сотрудник, кандидат юридических наук, доцент Института истории государства Комитета науки МОН РК
