В Казахстане за 30 лет независимости произошли значительные политические и демократические преобразования, целью которых является построение демократического, правового, социального государства. В числе их развертывание в стране широкой системы местного самоуправления, а также комплексное развитие территории в экономической, социальной, культурной и духовной сферах. В достижении поставленных целей значительная роль отводится маслихатам как местным представительным органам власти, являющимся центральным звеном местного самоуправления в Казахстане.
Слово «маслихаты» в повседневную жизнь общественности страны вошло с 10 декабря 1993 года, когда был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах РК», в соответствии с которым в марте 1994 года после прошедших выборов были образованы новые местные представительные органы власти – Маслихаты – собрания депутатов. В Конституции 1995 года было закреплено отделения местного государственного управления от местного самоуправления. Местное государственное управление было представлено местными исполнительными органами (акимами и акиматами) и местными представительными органами (маслихатами). Местное самоуправление (далее - МСУ) могло осуществляться населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы. Такое соотношение между местными органами управления просуществовало до 2007 г. В период с 1995 по 2007 г. было предпринято несколько попыток разработать проект закона о МСУ РК, в процессе которых предлагались разные определения. Конституционная реформа 2007 г. изменила соотношение местного государственного управления и самоуправления. Изменился статус маслихатов. Они были признаны в качестве органов указанных структур, что стало закономерным итогом поисков наиболее оптимальной модели МСУ.
Приобретение Казахстаном суверенитета и государственной независимости в 1991 году открыло путь к длительному, сложному и противоречивому процессу развития системы МСУ в стране. Условно становление и развитие органов МСУ в Казахстане в эти годы можно разделить на 4 этапа.
1 этап (1990-1993 гг.). В этот период были приняты декларация О государственном суверенитете Казахской ССР и закон от 15.02.1991 года «О местном самоуправлении и местных советах народных депутатов Казахской ССР»; внесены изменения и дополнения в Конституцию Казахской ССР, направленные на демократизацию управления, ликвидацию монополии компартии в общественно-политической жизни, повышение роли местных советов всех уровней в решении экономических и социальных вопросов на своей территории; провозглашена государственная независимость Казахстана. В 1992 году был создан институт Глав местных администраций, который заменил исполнительные комитеты Советов народных депутатов, непосредственно назначались и действовали независимо от представительных органов; местные представительные органы, лишенные подчиненного им исполнительного аппарата, значительно ослабили советы.
2 этап (1993-1995 гг.). В этот период была принята первая Конституция независимого Казахстана; произошло массовое упразднение местных Советов; 10 декабря 1993 года был принят закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», в соответствии с которым были созданы новые выборные представительные органы – маслихаты - собрания депутатов.
3 этап (1995 – 2007 гг.). В этот период были внесены изменения в Конституцию РК, принят закон «О местном государственном управлении в РК», в котором маслихаты и акиматы были определены как органы местного государственного управления.
4 этап (2007 - по настоящее время). Конституционная реформа 2007 года изменила соотношение местного и государственного управления и самоуправления в РК. Изменился статус маслихатов и акиматов. Они признаны органами местного государственного управления и самоуправления, закреплены их статус и компетенция с учетом новых задач, стоящих перед государством и обществом.
Согласно действующей Конституции в Казахстане МСУ осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы управления в местных сообществах, охватывающих территории, где компактно проживают группы населения. Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа. Аким области, района, города, района в городе, сельского округа, поселка и села, не входящего в состав сельского округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления.
Основными признаками самоуправленческого характера маслихата является выборность местным населением. В связи с этим можно назвать данный орган стержнем системы МСУ в Казахстане. В соответствии Законом местные представительные органы – маслихаты, выражают волю, населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. Маслихаты на местном уровне являются своеобразным мостом между народом и властью. Они в рамках своих полномочий, способствуют решению многих актуальных вопросов и накопившихся проблем местного сообщества.
Маслихаты избираются местным населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Депутатом может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший двадцати лет. Число депутатов маслихата определяется Центральной избирательной комиссией в следующих пределах: в областном маслихате, маслихатах городов Астаны и Алматы - до пятидесяти; городском маслихате - до тридцати; в районном маслихате - до двадцати пяти.
Согласно закону, их функции действуют по нескольким направлениям. Во-первых, они утверждают все планы, экономические и социальные программы развития территории, а также проекты местных бюджетов. Во-вторых, маслихаты утверждают схемы планировки и проекты генеральных планов застройки почти всех территориальных единиц, кроме областных центров. Они регулируют вопросы земельных отношений, опираясь на земельное законодательство страны, утверждают правила подготовки и проведения отопительных сезонов, содержания и защиты зеленых насаждений, благоустройства населенных пунктов, содержания домашних и отлова бродячих животных. В-третьих, маслихаты утверждают все социальные планы развития, в т.ч. правила оказания социальной поддержки гражданам местного сообщества. В-четвертых, маслихаты согласуют состав акимата, утверждают руководителя местной полиции, выбирают сенаторов в Сенат Парламента РК. В-пятых, полномочия маслихатов в области промышленности, строительства, транспорта и связи, по развитию предпринимательства и по другим отраслям экономики закреплены другими отраслевыми законами РК. На первый взгляд, их полномочияе выглядят небольшими и представительскими, но важно учитывать, что без утверждения депутатов акиматы не имеют право переходить к реализации различных программ развития или освоению бюджета, также назначению ответственных сотрудников акимата. Да и сами акимы назначаются на свои должности с согласия местных маслихатов. По инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов маслихата может быть поставлен вопрос о выражении вотума недоверия акиму. В этом случае маслихат большинством голосов от общего числа его депутатов вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос о его освобождении от должности.
Свои полномочия депутаты осуществляют на сессиях. Ежегодно депутаты должны проводить как минимум четыре обязательные сессии, но имеют право, проводит внеочередные сессии, которые необходимо анонсировать за пять дней до проведения. Также, законом предусмотрен ежегодный отчет акима перед депутатами маслихата и депутатов перед населением. Следует отметить, что депутаты свои функции осуществляют на общественных началах. Велика роль депутата как представителя местного сообщества в решении насущных проблем избирателей. Поэтому депутатами местных органов представительной власти должны быть избраны профессионально и разносторонне подготовленные активные лидеры местного сообщества. Депутаты маслихатов имеют права и обязанности в соответствии действующего Закона. Каждому депутату гарантируется законом защита его прав, чести и достоинства. Закон также гарантирует депутату по вопросам депутатской деятельности беспрепятственно посещать государственные органы, общественные объединения и организации, расположенные на территории соответствующего маслихата. Депутат маслихата вправе по вопросам, отнесенным к компетенции маслихата, обратиться с официальным письменным запросом к акиму, прокурору и должностным лицам территориальных подразделений центральных и местных государственных исполнительных органов.
Фракция - группа депутатов, представляющих политическую партию или иное общественное объединение, зарегистрированные в законном порядке, которая создается в целях выражения интересов соответствующей политической партии в маслихате. В соответствии Закона, в каждом маслихате областного, городского и районного уровня работают постоянные комиссии. Постоянные комиссии по собственной инициативе или по решению маслихата могут проводить публичные слушания.
Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим на постоянной основе. Он избирается из числа депутатов открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов и освобождается от должности маслихатом на сессии.
Секретарь маслихата исполняет следующие виды деятельности:
- принимает решение о созыве сессии, ведет заседания маслихата, подписывает решения, иные документы, принятые или утвержденные на сессии маслихата;
- содействует депутатам в осуществлении ими своих полномочий, обеспечивает их необходимой информацией, рассматривает вопросы, связанные с освобождением депутатов от выполнения служебных обязанностей для участия в сессиях, в работе его постоянных комиссий и иных органов, и в избирательных округах;
- контролирует рассмотрение запросов депутатов и депутатских обращений, руководит деятельностью аппарата маслихата.
Ревизионная комиссия области, города республиканского значения, столицы непосредственно подотчетна маслихату через представление годового отчета об исполнении местного бюджета. Маслихат области, города республиканского значения, столицы назначает председателя ревизионной комиссии и четырех членов ревизионной комиссии сроком на пять лет.
В Казахстане после прошедших выборов в Мажилис Парламента и маслихаты всех уровней 10.01.2021 года сформированы и работают: 14 областных, 3 городских республиканского подчинения и столицы, 30 городских областного подчинения и 164 районных маслихатов.
До 2019 года в состав маслихата могли попасть самовыдвиженцы, представители местного сообщества, но прошедшие 10.01.2021 года выборы имели ряд особенностей. Во-первых, впервые выборы в маслихат прошли по партийным спискам политических партий. Во-вторых, в соответствии с изменениями в Конституционном законе о выборах, на территории соответствующей административно-территориальной единицы при выборах депутатов маслихатов образуется единый территориальный избирательный округ. В-третьих, количество женщин и лиц, не достигших двадцатидевятилетнего возраста, должно составлять не менее тридцати процентов от общего числа включенных в партийный список лиц.
В своем Послании народу Казахстана «Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана» от 02. 09. 2019 года Президент Казахстана К.-Ж. К. Токаев отметил: «Общественный диалог, открытость, оперативное реагирование на нужды людей являются главными приоритетами в деятельности государственных органов».
В своем втором Послании народу Казахстана Президент страны озвучил инициативу о введении прямых выборов сельских акимов и разработке новой концепции МСУ в Казахстане до 2030 года. Эти поручения по дальнейшему развитию институтов МСУ в Казахстане являются ключевыми аспектами реализации концепции «слышащего государства». В условиях устойчивого развития, Казахстану потребуется расширение общественного контроля, создание полноценного гражданского общества по взаимодействию с властью во всех вопросах жизнедеятельности, обратной связи власти и общества, том числе по вовлечению их в управление на местном уровне. Заслуживает всеобщего одобрение последовательное и поэтапное проведение Главой государства реформы в вопросах: государственного строительства и органов МСУ как главных элементов гражданского общества «социального государства».
Главой государства 2021 году уже подписан Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам расширения самостоятельности и ответственности районных, городских и сельских уровней власти». Данным законом внесены изменения и дополнения в ряд нормативных правовых актов:
- по расширению доходной базы городов районного значения, сел, поселков и сельских округов;
- упрощению бюджетных процедур;
- расширению самостоятельности и усиление ответственности местных представительных и исполнительных органов;
- совершенствование требований к административно-территориальным единицам.
Прежде всего, повышается контрольные функции маслихатов в вопросах исполнение местными исполнительными органами планов социально-экономического развития регионов. Обеспечивается передача полномочий председателя сессии секретарю маслихата. Более 20 лет ставили вопрос об объединении должностей председателя сессии и секретаря маслихата, работающих на общественных началах. Подобное раздвоение функций, показало свою неэффективность. Передача полномочий, безусловно, повысит роль и ответственность депутатов и секретаря маслихата. Также планируется ввести в штат двух председателей постоянных комиссии по основным вопросам развития регионов.
Вместе с тем, в действующем Законе не определены различия местного государственного управления и местного самоуправления, поскольку органы, через которые происходит, осуществление и реализация совпадают. Маслихат одновременно является органом местного государственного управления и местного самоуправления
На уровне сельских округов, городов районного подчинения и сел, не входящих в состав сельского округа, отсутствуют полноценные представительные органы власти. Согласно административно-территориальному делению сельские округа входят в состав районов. Сельский аким является должностным лицом соответствующего районного акимата. Поэтому чаще всего сельский округ представляет один депутат в районном маслихате или вообще не одного.
Возникает необходимость реформы избирательного законодательства. Исходя из современной политической жизни страны, для сохранения стабильности и демократичности выборов предлагаем избирать местные маслихаты из представителей различных партий и отдельных авторитетных местных граждан с альтернативными взглядами. Поэтому можно было бы внести изменения в конституционный Закон «О выборах в Республике Казахстан». Для этого рекомендуется вернуться к старой форме выборов депутатов маслихатов, а именно 50х50 к пропорциональной и мажоритарной избирательной системе. Это связанно отсутствием на местах партийных структур, кроме партии «Нур-Отан» и партийно-политической, правовой культуры у местного населения. Главной задачей депутатов является, прежде всего, не организация политических дебатов, а решение насущных проблем избирательного округа (ремонт дорог, освещения, газификация, ремонт жилья, водообеспечение и т.п.), поэтому депутатами должны быть представители местного сообщества, хорошо знающие проблемы данной территории.
Об этом наглядно показывают результаты прошедших выборов в маслихаты 10.01.2021 года. В результате прошедших выборов практически повсеместно по стране более 80% депутатов всех уровней являются представителями партии «Нур-Отан», также в состав маслихатов вошли представители партии «ДПК Акжол», «НДПП Ауыл», «НПК» и «Адал». В соответствии с Законом маслихаты являются представительным органом МСУ, они должны выражать волю населения соответствующих административно-территориальных единиц. Таким образом, ущемляются права беспартийных представителей местного сообщества. После прошедших выборов Главой государства было своевременно внесено предложения о включении в бюллетень для голосования графу «против всех», что несколько смягчило данную статью Закона. Прошедшие выборы сельских акимов, а в перспективе выборов акимов районов потребует пересмотра отдельных правовых норм деятельности местных представительных органов власти и создание полноценных представительных органов на самом низовом звене.
И на все эти узловые проблемы даны ответы в разработанной по поручению Главы государства «Новой концепции развития местного самоуправления в Казахстане на 2021-2030 годы» и «Концепции нового Закона о местном самоуправлении». Как следует из концепции к законопроекту, документ разработан в целях обеспечения эффективного решения вопросов на местном уровне. В частности, кроме прямых выборов акима города районного значения, поселка, села, сельского округа: предусмотрены меры по дальнейшей децентрализации власти и создание действенной системы местного самоуправления. В соответствии с поручениями Президента страны К. Токаева с 2021 года повсеместно вводится четвертый уровень государственного бюджета. Так, сельским бюджетам предоставлено 9 видов налоговых и других неналоговых поступлений и 19 направлений расходов. Ожидается, что разграничение полномочий между уровнями госуправления и местного самоуправления приведет к закреплению за каждым уровнем присущих ему полномочий и исключить дублирование функций и полномочий между уровнями власти. Кроме того, предусматривается дальнейшее совершенствование органов МСУ в сельских округах. В сельских округах путем преобразования действующего собрания местного сообщества будет создан коллегиальный орган с функциями представительного органа – Кенес.
Таким образом, образование местного представительного органа - Кенеса станет основой для создания низового уровня самоуправления, наиболее приближенного к гражданам. Через прямые выборы членов Кенеса граждане смогут участвовать в местной политической жизни, - отмечается в концепции.
Широкое участие общественности в процессе принятия решений на местном уровне через местные представительные органы, открытость и взаимосвязь власти и населения - один из важных способов решение таких проблем общества как - социальное расслоение, коррупция и правовой нигилизм. В целом, повышение роли, эффективности и уровня общественного доверия маслихатам, в будущем кенесам как органам МСУ, окажет существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближении его к заботам конкретного человека.
Бауржан ШЕРИЯЗДАНОВ,
к. полит.н., ведущий научный сотрудник Института истории государства КН МОН РК,
г. Нур-Султан, Казахстан.
e-mail: b.sher54@mail.ru
