На заре ХХ века переселенческая политика в Казахстане претерпевала значительное изменение. Если раньше на переселенческие отряды, занимавшиеся исключительно отводом переселенческих участков, было возложено водворение переселенцев и выработка земельных норм (к слову, этим занимались чиновники Министерства внутренних дел Российской империи), то с 1906 года эти функции были возложены на главное управление землеустройства, которое «унаследовало» от предшественника не только всех чиновников, но и свойственные ему особые приемы и традиции. Л. Чермак в своей статье «Новый бюрократический опыт над киргизами» («Сибирский вопрос», №1, 1906 год) говорил о том, что идея передачи задач по выработке земельных норм в руки землеустроительных отрядов была неудачной, а нахождение функций по образованию участков и водворению переселенцев в одних руках было неприемлемо
Автор Л. Чермак называл две причины. Во-первых, он считал, что задача определения земельных норм требовала специальных сведений, знакомства со статистическими методами и приемами не только в теории, но и на практике, чем чиновники не обладали. Во-вторых, «при […] бюрократическом строе совмещение столь различных функций в одних руках ничего доброго не представляет».
Когда статистическая экспедиция Министерства земледелия Российской империи выработала первые нормы по Кокчетавскому уезду, местные чиновники находили нормы настолько низкими, что их применение грозило полным разорением казахского хозяйства. Тогда степной генерал-губернатор Максим Антонович Таубе предложил брать 60% из земельных излишков, чтобы не обездолить казахов. Когда понадобилось больше земель для переселенцев, генерал-губернатор Николай Николаевич Сухотин разрешил уже брать все излишки. Однако в 1903 году Сухотин убрал из Омска составленную из «беспокойных людей» экспедицию, обвинив ее в том, что она сознательно устанавливала низкие нормы казахского землепользования, чтобы, посеяв среди казахов недовольство, восстановить их против правительства. В 1906 году переселенческое управление решило, что нормы экспедиции чересчур высоки и рекомендовала своим агентам «делать, как хотят, но только не так, как делала экспедиция, организованная г. Щербиной».
Соображения о выработке земельных норм в руки чиновников в 1896 году продиктовали решение образовать статистическую экспедицию из лиц по вольному найму, статистиков по профессии, и предоставить им выработку программ и методов работ. В чем же заключались задачи экспедиции?
Задача, поставленная ей, сводилась к определению размеров земельных излишков за покрытием потребностей в земле коренного казахского населения. Для решения задачи требовалось определить характер казахского хозяйства, установить размеры «нормального» хозяйства, т.е. такого, которое при данных средних условиях давало бы полное обеспечение средней семье, и, наконец, выработать земельные нормы для данного нормального хозяйства. Экспедиция пришла к убеждению, что эта задача требовала массового исследования местного населения - только такое исследование, захватывавшее экономическую жизнь, его бытовые особенности, давало прочные основания для установления характера средне-типичного хозяйства. При этом экспедиция нашла необходимым захватить исследованием более или менее крупные районы, с одной стороны, для того, чтобы собрать больше цифрового материала (тем самым придать большую прочность своим выводам), а с другой, для того, чтобы определить черты сходства и различия в хозяйстве различных районов исследуемой территории (тем самым полнее обосновать свои выводы). Такой единицей был признан уезд, средний размер которого в Степном крае достигал 8-9 миллионов десятин.
Собранный материал подвергался разработке с целью определения размеров и состава средне-типичного хозяйства, т.е. семьи обладателя, количества скота, величины запашки и т.п. Это достигалось путем группировки хозяйств данного уезда по различным признакам и сопоставления полученных результатов. Хозяйства группировались по естественным районам, намеченным в уезде и в пределах каждого района, или разбивались на 8 групп по числу лошадей в каждом хозяйстве. Результаты подсчета каждой из этих групп сопоставлялись между собой и с данными следующего комбинационного подсчета, заключавшегося в том, что все хозяйства уезда разбивались на 2 группы - имевшие и не имевшие запашку, и в пределах каждой из групп - на подгруппы по отношению к купле-продаже труда, т.е. на 1) нанимающих батраков, 2) отпускающих батраков, 3) обходящихся без найма и отпуска их, и еще 4) в которую входили оседлые, т.е. не кочующая хозяйства. Далее, в пределах каждой из этих категорий, хозяйства разбивались на 8 подгрупп по числу лошадей. В конце концов, образ средне-типичного хозяйства устанавливалась путем сопоставления данных этих комбинационных подсчетов между собой и с данными подробных бюджетных описаний типичных хозяйств.
Вторая половина задачи (установление земельных норм) была уже гораздо сложнее. Прежде всего, экспедиция пришла к заключению, что те нормы, которые приводились тогда в сельскохозяйственных справочниках для пастбищного хозяйства как выработанные западноевропейской практикой, были совершенно неприменимы для местных условий. Это объяснялось тем, что казахский скот главным образом, а в иных районах исключительно, зимой и летом продовольствовался подножным кормом, и поэтому приходилось вырабатывать самостоятельные нормы и самостоятельные методы для этого.
Л. Чермак, ради ясности, составил краткий портрет характера казахского хозяйства и местных естественных условий. Так, по его словам:
«Киргиз Степного края - скотовод и при том кочевник, т.е. он все свои потребности удовлетворяет скотоводством и ведет кочевой образ жизни, т.е. переходит со своими стадами с места на место большую часть года, а в иных случаях круглый год. Кочевка его представляет правильную смену пастбищ; из года в год он в одно и то же время приходит на данное пастбище и остается на нем определенное время. Амплитуда его кочевания для различных местностей колеблется в весьма широких пределах - от десятка верст до сотен и даже в тысячи верст в один конец. Естественные условия даже самых маленьких уездов, насчитывающих миллионы десятин, весьма разнообразны, в зависимости от рельефа, характера подстилающих пород, гидрографий, географического положения и т.п. Укажу, напр., на Устькаменогорский уезд, где можно найти все переходы от сухих низменных равнин с солонцеватой растительностью, дающей какой-нибудь десяток-два пудов сухого корма на десятине, до роскошной растительности влажных гористых склонов Тарбагатая, скрывающей взрослую корову; или на Атбасарский уезд, протянувшийся от 45° с. ш. до 53-го, от пустыни Голодной степи до ковыльных черноземных пастбищ, граничащих с Кокчетавским»
Казахи, согласно записям Чермака, по возможности, старались расходовать меньше сена на заготовку корма для скота на зиму, отчего они очень внимательно относились к выбору пастбища в различное время года. Как правило, летом казахи выбирали наиболее тучные пастбища с обильной водой. За лето скот должен был набрать сил к предстоящей зимней поре полуголодного существования. На зиму же припасались такие пастбища, которые были доступны для скота, т.е. не заносились глубокими снегами и давали хороший корм. Кроме того, Чермак отметил:
«…замечено, что не все травы, засохшие на корню, одинаково питательны. Нет нужды доказывать, что пастбищные кормы для зимнего и летнего периода должны отличаться, как потому, что различен самый характер тех и других пастбищ, так и потому, что питательность свежей и засохшей на корню травы весьма неодинакова, и что из-под снега может быть использована не вся растительная масса, а только часть»
Приступая к определению пастбищных норм, экспедиция, принимая во внимание вышесказанное, пришла к заключению, что наиболее надежным показателем производительности того или иного пастбища являлся сам скот. Иначе говоря, из двух пастбищ, при прочих равных условиях, более производительным должно было быть признано то, которое даст корм большему количеству скота в единицу времени. Так, экспедиция разбивала территорию уезда на ряд однообразных в естественном отношении (главным образом, пастбищных) районов, причем границы районов всегда совпадали с границами отдельных аульно-общинных групп или земельно-родовых общин. По мнению Л. Чермака, экспедиция была вынуждена не разбивать территории таких землепользований, «хотя это и было нужно, вследствие того, что границы этих землепользований были установлены более или менее точно, площадь их была учтена приблизительно верно, и для каждого из них экспедиция имела сведения, в течение какого времени какое количество скота использовало их». Таким образом, для каждой группы однообразных районов, оказался ряд отдельных землепользований с более или менее точно учтенным их использованием. Кроме того, среди отдельных землепользований нужно было различать общего и обособленного пользования: первые использовались скотом многих общин (главным образом, летние и осенние пастбища), а последние - только скотом данной общины.
Анализ отдельных общин каждого данного района показывал, что степень их использования была различна. Также анализ показал, что в то время как в некоторых замечался недостаток земли, сказывавшийся в том, что эти общины отгоняли свой скот на чужие, иногда арендованные пастбища, а в других наблюдался избыток земли, дававший им возможность принимать к себе чужой скот. В конце концов, благодаря различным сопоставлением экспедиции удавалось решить вопрос, какое же пространство пастбищ в данном районе, при данных условиях кормления, могло быть признано достаточным для прокормления единицы скота в единицу времени.
Л. Чермак писал, что метод этот был весьма груб, и результаты его применения были «тем надежнее, тем обоснованнее, чем большая территория была захвачена исследованием, чем больше отдельных землепользований послужило для обоснования норм». Возможно, поэтому земские статистики при выработке оценочных норм рекомендовали их окончательное утверждение только по окончании работ по обширным районам (уезды и губернии).
Неудобство определения пастбищных норм для небольших районов сказалось на работах экспедиции в Акмолинском уезде, в котором сначала нормы были даны для двух волостей. Потом, через год, были даны нормы еще для 4-5 волостей, через год - для 3-4 волостей и, наконец, через 2 года, после того как были исследованы еще несколько волостей, нормы по всему уезду вновь были вновь пересмотрены, в результате чего во многих случаях прежние нормы претерпели значительное изменение.
Однако опыт экспедиции при последовавших подобных работах не учитывался. Л. Чермак писал, что «на самом же деле переселенческое управление, организуя статистические работы в районах, более сходных со степными областями, вполне игнорировало опыт экспедиции и помнило лишь одно, что нужно делать не так, как делала экспедиция». Это наводило на вопрос: как тогда работали статистические партии реорганизованных переселенческих отрядов?
Л. Чермак мог лишь отчасти ответить на этот вопрос:
«Насколько я мог себе составить представление о методах, усвоенных партией, работающей в Тургайской области, дело сводится к тому, что агроном исследует данный район и устанавливает различные типы пастбищ, причем определяет путем непосредственного измерения запас растительной массы на единице площади, а затем, путем соответствующих вычислений, определяется запас корма на всей территорий данной группы, количество кормов, требующихся для нормального стада ее, и, наконец, излишки, или недостатки земли в данной группе. Прием, без сомнения, вполне научный, но не без некоторых НО. Он вполне применим при том условии, что скот пасется только в то время когда снежный покров отсутствует, что скот не тебенюет, а затем, что растительный покров может быть учтен обыкновенными способами, т.е. путем скашивания его на известном пространстве и взвешивания. Если же скот тебенюет, и растительный покров известной части пастбищ таков, что не поддается косе, то применение сказанного приема вряд ли даст удовлетворительные результаты.
Как быть в горных районах, где снег ложится крайне неравномерно, вследствие чего иные пастбища бывают вовсе недоступны для скота, и где самый растительный покров отличается крайним разнообразием? Какую массу труда пришлось бы затратить, если бы задаться действительно точно таксировкой пастбищ, а не ограничиваться определением «на глаз» как площади пастбищ, так и их производительности? И кто знает, быть может, даже точные приемы дали бы такие результаты, которые заставили бы усомниться в их правильности и достоверности, не говоря уже об учете «на глаз»?»
Подытоживая свою критику Л. Чермак отметил, что и в работах экспедиции Щербины имелись слабые места, а главная причина их наличия заключалась в постоянной спешке над ее результатами. Вместе с тем, он писал:
«Я не знаю, какими соображениями руководились те, которые придали существующую форму работам по исследованию киргиз. Полагаю, что, с одной стороны, тут были соображения по части внутренней политики, а с другой - «мы сами можем сделать». Соображения по внутренней политике, конечно, весьма серьезны и вполне в компетенции переселенческого управления; что чиновники могут сделать подобную работу также вряд ли подлежит сомнению; но что весьма сомнительно, так это целесообразность передачи работы из рук опытных работников в руки неопытных. Этим не будет достигнуто ни ускорения работ, ни, вероятно, удешевления их. Но зато все будет идти так, как будет продиктовано свыше, и нормы киргизского землепользования примут вполне бюрократическую эластичность».
