Обращение Президента – это, по сути, приглашение всех казахстанцев, кому не безразлична судьба страны, к открытому разговору о дальнейшей модернизации государственной власти. Поэтому, на мой взгляд, задача состоит не в безудержном восхвалении факта и содержания обращения, а во внесении каждым из нас посильного вклада в формирование программы предстоящей конституционной реформы. Ее необходимость продиктована достигнутым уровнем государственного развития Казахстана, как полноправного члена мирового сообщества, безусловные достижения и не всегда прогнозируемые провалы которого непосредственно влияют на внутреннюю и внешнюю политику страны. В связи с этим Президент предлагает свое видение возможных направлений совершенствования государственного управления обществом.
Президент. Эволюция полномочий происходила по нарастающей. При учреждении поста Президента на него возлагались преимущественно представительские функции, что было связано с нерешенностью вопроса о политическом статусе Казахстана – быть ему в составе СССР или обновленного союза. Уточнение позиций по этому вопросу, проходившие в переговорных процессах с союзными органами и с другими союзными республиками требовали выдвижения политической фигуры, способной по достоинству представлять в них интересы страны. Этой фигурой стал Н.А. Назарбаев, избранный Президентом, выполнявший функцию полномочного представителя республики. В условиях развала политической системы и экономического кризиса в начале девяностых годов он практически оказался своеобразным кризис-менеджером.
При этом полномочия, необходимые ему для успешного выполнения функций политического и экономического кризис-менеджера, предоставлялись ему в урезанном Верховным Советом виде, не в полной мере осознавшем логику предстоящих общественно-политических и социально-экономических перемен. Только лишь с принятием Конституции 1995 года начала формироваться сильная президентская вертикаль, которая нужна была в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Как отмечено в обращении Президента: «Она себя в то время оправдала. Все наши достижения были реализованы именно при этой системе».
К настоящему времени критическая фаза формирования нового государства и новых экономических отношений прошла. Стабилизация ситуации в стране, устойчивое функционирование государственных органов, внедрение незыблемых основ рыночной экономики позволяют Президенту, дистанцируясь от непосредственного руководства в различных сферах государственной деятельности, сосредоточиться на некоторых важнейших из них, а именно на внешней политике, национальной безопасности и обороноспособности страны.
Роль Президента в качестве верховного арбитра между ветвями власти приобретает особую актуальность в периоды назревающего или состоявшегося непреодолимого конфликта между ними. Между тем, эта роль Президента не стала еще предметом детального правового регулирования. Ст.40 Конституции РК предусматривает, что «Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом».
Эта статья обязывает Президента принимать меры по согласованному функционированию ветвей власти. Но она не дает Президенту правовых рычагов воздействия на ситуацию, когда между ветвями власти, особенно, между Правительством и Парламентом или внутри Парламента – между Сенатом и Мажилисом, сложились непреодолимые противоречия.
Этот правовой тупик, казалось бы, разрешается ст. 63 Конституции РК, наделяющей Президента правом роспуска Парламента или Мажилиса Парламента. Но в этой статье не содержатся основания роспуска. Все зависит от личного усмотрения Президента, от его политической зрелости и благоразумия. Парламент, как представительный орган власти, не должен зависеть от личного волеизъявления, его судьба должна основываться на прочном правовом фундаменте, содержащим исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В связи с этим, для укрепления правовых основ роли Президента в качестве верховного арбитра между ветвями власти, было бы целесообразно дополнить соответствующими статьями, предусматривающими исключительное право Президента на роспуск Парламента в целом, Сената и Мажилиса, а также Правительства, в случаях непреодолимых разногласий между ними после получения заключения Конституционного совета. Других оснований для роспуска быть не должно, так как это неизбежно приведет к снижению авторитета Парламента, как вершины одной из ветвей государственной власти. Кстати сказать, самороспуск Парламента, получивший в Казахстане некоторое распространение, не имеет под собой законодательной основы. Правовой основой прекращения деятельности Парламента могло бы стать заявление каждого депутата о своей досрочной отставке. Такие заявления следовало бы получить от 100% депутатов с тем чтобы, не объявляя роспуска провести выборы на освободившиеся места на оставшийся срок полномочий Сената и Мажилиса.
Парламент. В истории независимого Казахстана его высший представительный орган в своем становлении и развитии прошел сложный и противоречивый путь. Выборы в Верховный Совет, его состав, структура, функции и методы деятельности претерпели ряд существенных изменений, которые, однако, в большинстве своем сохраняли печать советской идеологии об единстве и верховенстве советской власти снизу доверху. Столкнувшись с реалиями переходного периода развития общества, система советов обнаружила свою несостоятельность. Свидетельством тому является низкая результативность законотворческой работы, популизм депутатов, вмешательство в деятельность исполнительно-распорядительных государственных органов. Парламентские кризисы 1993 и 1995 годов выдвинули на повестку дня вопрос о формировании принципиально нового представительного органа, осуществляющего законодательные функции.
Такой орган был создан на основании Конституции РК в 1995 году в виде двухпалатного Парламента. Его эволюция проходил под знаком его дальнейших демократических преобразований. Постепенно увеличивался численный состав депутатов, в том числе, назначаемых Президентом, первоначально проводимые по мажоритарному принципу выборы сменились смешанными – по пропорциональному и мажоритарному принципам, которые впоследствии были заменены на выборы по пропорциональному принципу, то есть по партийным спискам. Новым в международной практике стали непосредственные выборы в Мажилис представителей Ассамблеи народа Казахстана. Парламент стал работать на постоянной основе. Это положительно отразилось на результативности законотворческой работы, создавшей прочную правовую систему современного Казахстана».
Парламент, олицетворяющий собой законодательный орган состоялся. Он накопил опыт не только законотворчества, но и межпарламентского сотрудничества деятельности. Депутаты освоили стиль и методы парламентской деятельности. В этих условиях Парламент вполне созрел для решения и других ответственных вопросов государственного строительства.
Один из них – взаимоотношения Парламента и Правительства. В настоящее время они тесно связаны друг с другом на этапе представления правительственных законопроектов, дачи согласия на назначения Премьер-Министра и выражения вотума недоверия Правительству. Между тем это связь объективно должна быть более многосторонней при потенциально возрастающей роли Парламента по мере дальнейшей демократизации общественной жизни, активизации деятельности политических партий и общественных объединений.
В настоящее время Мажилис Парламента состоит из депутатов, избранных по партийным спискам. Формально европейский парламентский стандарт соблюден. Победившая на парламентских выборах партия вправе сформировать правительство победившего большинства или коалиционное. Можно ли эту модель применить в Казахстане? Формальные основания есть. Но фактическое положения дел в стране таково, что на политическом поле, следовательно, и в Парламенте, доминирует одна партия. А остальные партии представлены чрезмерно малым числом депутатов. К тому же, по своим политическим пристрастиям, они более склонны стать в ряды пропрезидентских партий, полагаю, из-за личного авторитета главы государства. Все это скажется на формировании состава Правительства, которое пройдет на безальтернативной основе.
Поэтому до возможного в будущем изменения партийного состава депутатов такие вероятного в будущем избрания депутатов, наряду с партийными списками, по одномандатным округам, ставить вопрос о формировании Правительства Парламентом, видимо, преждевременно.
Парламент, будучи прекрасно осведомленным в экономическом положении общества, его духовного состояния, вполне мог бы решать задачи формирования структуры Правительства, обсудить персональный состав его членов и представить их кандидатуры для утверждения Президенту. В таком случае была бы достигнута задача структурной стабилизации Правительства, относительно постоянство его кадрового состава. Вполне логичной станет подотчетность и подконтрольность исполнительной власти законодательной.
Правительство. Исполнительная власть, осуществляющая непосредственное государственное управление экономической и социальной сферами, начиная с 90-ых годов, неоднократно подвергалась существенным реформам. Достаточно отметить, что число министерств, действовавших на территории Казахстана, на сегодняшний день сократилось с 47 до 14. Функции многих министерств были в свое время переданы государственных холдингов, государственных компаний и в частный сектор. Изменились стиль и методы управленческой деятельности госорганов. Внедрено индикативное планирование, стратегическое планирование по важнейшим отраслям экономики.
В Обращении Президента отмечается необходимость передать Правительству утверждение государственных программ с возложением на него ответственности по их выполнению. Эти программы позволяют по-новому выстроить управленческую деятельность, которая отходит повседневной руководящей работы в производственной сфере, что практически недопустимо в рыночных условиях. Задача государственных органов состоит в определении объемов производства с расчетом расходов товарно-материальных ценностей, финансовых средств, их источников, потребителей. Это позволяет обеспечить сбалансированное развитие экономики.
В связи с этим министерства должны быть в большей степени ориентирована на академическую и нормотворческую работу, осуществляя тем самым опосредованное государственное управление. По мере развития частного сектора исполнительные органы освобождаются от многих управленческих функций. Но ряд министерств, имеющих объекты государственной собственности (школы, поликлиники и т.д.) осуществляют в отношении них прямое государственное управление. Вместе с тем приходится заниматься и опосредованным государственным управлением в отношении умножающихся объектов частного сектора.
Верховный суд. Со времени провозглашения суверенитета Казахстана судебная система перенесла поистине революционные преобразования. Сложилась единая судебная система, исключившая арбитражные и военные суды, изменился порядок назначения судей – от избрания Советами народных депутатов до назначения Президентом, пятиступенчатый порядок прохождения дел был заменен трехступенчатым и др.
Эти и другие меры оказали позитивное воздействие, улучшив деятельность судов. Но сохраняется одно обстоятельство, все еще препятствующее общедоступности правосудия. Речь идет о размерах госпошлин и стоимости услуг адвокатов. Даже если не принимать во внимание ущербность правосознания граждан, выражающихся в недооценке судебного порядка рассмотрения спора, издержки связанные с рассмотрением дела в судах, является одним серьезных факторов снижающих число обращений в суд.
В порядке смягчения остроты этой проблемы было целесообразно освободить от оплаты государственной пошлины граждан, обращающихся с иском в суд в отношении государственных органов и их должностных лиц. Следовало бы также таким гражданам в подобных случаях оказывать бесплатные юридические услуги по представлению их интересов в суде. Тем самым усилился бы гражданский контроль над госорганами, его должностными лицами, сократился бы человеческий произвол, особенно на местах.
Прокуратура. На территории Казахстана до 1991 года действовала генеральная Прокуратура СССР в лице Прокурора Казахской ССР, назначаемого генеральным прокурором и не встроенного в систему государственных органов республики. С приобретением государственной независимости впервые в своей истории Казахстан учредил собственную прокуратуру, которая прошла путь эволюции от государственного карательного органа до органа правовой защиты населения. От нее был отделен следственный аппарат, который был одним ведущих подразделений этого карающего органа.
В целом, положительно оценивая деятельность прокуратуры по надзору за актами и деятельностью государственных органов, следует критически отнестись к практике проведения в порядке общего надзора плановых проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Эти проверки, сопровождающиеся с избытком документов, опросами работников, нередко наложением ареста на расчетные счета предприятий существенно затрудняют их работу, влекут убытки.
Подобные проверки могли бы проводиться только по заявлениям государственных органов установивших признаки правонарушений по обращениям работников и граждан в связи с фактами нарушения их прав.
Круг вопросов, вытекающих из обращения Президента и подлежащих разрешению в законодательном порядке, разумеется намного шире чем обозначен в данной статье. Его горизонты могут быть обозначены в ходе всенародного обсуждения предстоящей конституционной реформы. Инициативы Президента, умноженные на творчество масс, безусловно, станут основой политически выверенной и согласованной позиции государства и гражданского общества в модернизации системы власти.
Еркеш НУРПЕИСОВ
Главный научный сотрудник, отдела евразийства и сравнительных политических исследований
Института истории государства КН МОН РК,
к.ю.н., доцент
Для копирования и публикации материалов необходимо письменное либо устное разрешение редакции или автора. Гиперссылка на портал National Digital History обязательна. Все права защищены Законом РК «Об авторском праве и смежных правах». kaz.ehistory@gmail.com 8(7172) 79 82 06 (внутр. – 111)
