За годы независимости Казахстан прошел путь, присущий многим молодым государствам – от приверженности общим подходам и позициям до выработки деталей. Принятая всенародным голосованием 26 лет назад Конституция заложила фундамент современного государственного устройства Казахстана, стала надежной основой развития по пути демократии и свободы, стабильности и созидания. В странах, недавно вставших на путь независимости, утверждение конституционализма выступает целью и средством глубоких преобразований общества и государства, становится одной из первейших гарантий национальной безопасности.
Правильно воспользоваться уникальным средством получается далеко не у всех. О том, какой путь прошли конституционные реформы Казахстана за годы независимости порталу Qazaqstan Tarihy рассказал научный сотрудник Института истории государства КН МОН РК кандидат политических наук Б.Р. Шериязданов.
Республика Казахстан успешно прошла сложнейший отрезок своей многовековой истории: мягкий, без потрясений и человеческих жертв кардинальный демонтаж социализма и вхождение в будущее - становление и утверждение государственной независимости. Конституция Казахстана является ядром национальной политико-правовой системы, юридической основой государственности и суверенитета страны, законности и правопорядка, фундаментом, на котором базируется все законодательство, правоприменительная практика, а также процесс государственно-правовых преобразований и развития страны.
В тексте Конституции закреплены как общечеловеческие, так и национальные ценности, отражена единая воля народа Казахстана, его интеллектуальный потенциал и основные стандарты международного сообщества. По Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским и правовым государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (статья 1). Конституция закрепила единство народа страны и объединила представителей более 130 национальностей, 45 конфессий, связанных общей исторической судьбой. В ней в первую очередь акцентируется внимание на определение правового статуса гражданина и основ общественного устройства, а потом уже государства и его институтов. Тем самым утверждается приоритет общечеловеческих ценностей и общепризнанных норм международного права.
Стержнем Конституции становится раздел «Человек и гражданин», где определяются и гарантируются основные права и свободы личности. Конституция – это основной закон страны, который должен отвечать реалиям дня, а если есть необходимость, то следует вводить изменения и дополнения в текст Основного закона. Это необходимо для того, чтобы действующая конституция закрепляла не декларативные постулаты, а реальные право и свободы для простого человека, гражданина страны.
За время, прошедшее с момента принятия действующей Конституции, изменения и дополнения в нее вносились пять раз: в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 годах.
В 1998 году были внесены изменения и дополнения в 19 статей Основного закона. Изменения коснулись сроков и полномочий президента, депутатов Сената и Мажилиса, был снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для государственного служащего.
Кроме того, поправками 1998 года было предусмотрено, что 10 депутатов Мажилиса избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства.
В 2007 г. в общественно-политическом развитии Республики Казахстан произошли существенные изменения, знаменующие новый этап политической модернизации страны. 18 мая Парламентом был принят и 21 мая 2007 года вступил в силу Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Дух и вектор Конституционной реформы лежал в контексте рекомендаций Государственной комиссии по разработке конкретизации программы демократических реформ, аккумулированных впоследствии рабочей группой из числа авторитетных казахстанских юристов по разработке изменений и дополнений в Основной закон государства. В целом, конституционные поправки на 80% состоят из предложений, высказанных в ходе двухлетней работы упомянутой Государственной комиссии, представлявшей весь спектр политических сил республики.
После принятия поправок в Конституцию Парламентом был принят пакет конституционных законов - «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О Правительстве Республики Казахстан», «О выборах в Республике Казахстан», являющихся законодательным фундаментом общественно-политической системы страны. Конституционная реформа затронула множество правовых норм законодательных и нормативных правовых актов, касающихся конституционной законности, в том числе вопросы функционирования политических партий и неправительственных организаций, защиты прав и свобод человека.
Основные положения конституционной реформы сводятся к следующему. Во-первых, формируется более эффективная и сбалансированная система сдержек и противовесов в виде властных полномочий и ответственности между ветвями власти при повышении роли Парламента. Часть полномочий Президента перераспределяется в пользу Парламента, который получает возможность формировать Правительство, две трети Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии, Счетного комитета и контролировать их работу. Срок полномочий Президента сократился с 7 до 5 лет. Исключается норма, ограничивающая право Президента на осуществление деятельности в политической партии на период осуществления своих полномочий. Уточнены полномочия Президента в отношении Парламента, Правительства, Верховного суда, Центральной избирательной комиссии, Национального банка и акимов - глав местных исполнительных органов. Для обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества главе государства были даны полномочия по утверждению 15 депутатов вместо прежних 7. Президент наделяется правом законодательной инициативы и роспуска Мажилиса в отдельности, а не всего Парламента. Премьер-министра руководитель страны теперь будет, назначат с согласия только нижней Палаты, а министров иностранных и внутренних дел, обороны и юстиции, председателя и двух членов Центральной избирательной комиссии - самостоятельно. На утверждение Президентом председателя Национального банка необходимо одобрение Сената. Маслихаты получили полномочия о даче согласие на назначение акимов областей, города республиканского значения и столицы Президенту страны. Нижняя Палата Парламента получает большее влияние на судьбу исполнительной власти. Премьер-министр обязан ставить перед вновь избранным Мажилисом вопрос о доверии Правительству, а для вотума недоверия теперь достаточно простого большинства голосов депутатов. Устанавливаемая ответственность Правительства не только перед Президентом, но и всем Парламентом, что, по сути, знаменует начало перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления. Численность Парламента увеличивается с 116 до 154 депутатов. Исключена норма о том, что парламентарий не связан каким-либо императивным мандатом.
Во-вторых, обеспечивается более широкое участие общества в управленческих процессах путем укрепления роли политических партий. Одновременно для дальнейшего развития общественного консенсуса и обеспечения представительства этнических групп в высшем законодательном органе страны, дальнейшей консолидации полиэтнического общества Ассамблея народа Казахстана получила статус конституционного органа и фиксированную квоту мест - 9 мандатов в нижней Палате Парламента. Осуществлен переход к процедуре формирования Правительства партией парламентского большинства, которая будет нести ответственность за действия Кабинета Министров. В зависимости от итогов выборов вводится частичное бюджетное финансирование политических партий.
В-третьих, создаются новые возможности для формирования общественных институтов и новой демократической культуры. Как определено Законом маслихаты становятся основой местного самоуправления, которым, в соответствии со специальным законом, может быть делегировано осуществление государственных функций. В числе их новых полномочий - сопричастность при назначении акимов, право выражения им вотума недоверия простым большинством голосов. Для обеспечения стабильности власти на местах срок, на который избираются маслихаты, увеличен с 4 до 5 лет.
В-четвертых, усиливается независимость и эффективность судебной системы, расширяется объем гарантий защиты конституционных прав и свобод человека. Поправка, внесенная в статью 15 Конституции, гарантирующая право человека на жизнь, фактически отменяет данный вид наказания в Казахстане, так как, согласно ей, смертная казнь может предусматриваться законом, как исключительная мера наказания лишь за особо тяжкие преступления, совершаемые в военное время и террористические преступления, сопряженные с гибелью людей, с предоставлением приговоренному права ходатайствовать о помиловании.
Таким образом, конституционная реформа 2007 года стала конкретным важным шагом в сторону реальной демократизации Казахстана.
Более существенные поправки в Конституцию были приняты в 2017 году. В рамках которой были переданы около 40 президентских полномочий правительству и Парламенту, которая усилила роль правительства и Парламента, а за Президентом остались функции Гаранта Конституции и стабильности, верховного арбитра между ветвями власти, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны. Их суть сводилась к следующему: переход к пропорциональной избирательной системе; укрепление статуса Парламента за счет введения нормы об утверждении кандидатуры Премьер-министра парламентским большинством и процедуры консультаций Президента с партийными фракциями при назначении главы правительства. Ассамблея народа Казахстана была наделена конституционным статусом и получила право делегировать своих представителей в Мажилис и Сенат Парламента РК согласно установленной квоте. Законом от 10 марта 2017 года были внесены дополнения к требованиям, предъявляемым к кандидату в Президенты РК. Появилось требование о наличии высшего образования. Кроме того, добавлено, что «Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики Казахстан». Такие требования и были установлены Конституционным законом от 28 сентября 1995 г. «О выборах», в п. 1 ст. 54 которого законом от 15 июня 2017 г. было закреплено, что «кандидат в Президенты должен иметь опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет».
Также были расширены полномочия правительства и парламента Республики Казахстан. Переход к пропорциональной системе выборов в Мажилис усилил возможности партий в формировании законодательного поля. Повышению роли партий, а через них и усилению контроля гражданского общества над властью отвечают норма об утверждении Премьер-министра парламентским большинством и процедура консультаций Президента с партийными фракциями при назначении Главы Правительства. Благодаря этой норме, повысилась взаимная ответственность Парламента и Правительства. Эти и другие конституционные нововведения принципиально изменили облик государства и означали собой выбор оптимальной модели казахстанской государственности.
Данные изменения позволили решить три основные задачи:
- создать запас устойчивости политической системы на многие годы вперед;
- повысить роль Правительства и Парламента, что даст более эффективный механизм ответа на современные вызовы;
- сформировать современную модель государственного устройства в рамках международного опыта, в ответ на мировые вызовы в виде затянувшегося экономического и финансового кризиса, угрозы терроризма и экстремизма, мировой пандемии через перераспределение полномочий между ветвями власти.
Речь идет о грамотном перераспределении ответственности между ветвями власти для повышения эффективности государства. Политическая система будет базироваться на концепции «Сильный Президент – Авторитетный Парламент – Подотчетное Правительство».
Последнее изменение в Конституцию РК внесено Законом от 23 марта 2019 года. Оно связано с изменением названия столицы с города Астана на город Нур-Султан. В своем заключении от 20 марта 2019 года Конституционный Совет отметил: «Вносимые в Конституцию Республики Казахстан изменения, касающиеся переименования столицы Республики Казахстан «Астаны» в «Нур-Султан», связаны с признанием исторической роли и увековечиванием заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед народом Казахстана, не затрагивают вопросы независимости государства, территориальной целостности Республики, формы ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан – Елбасы».
Все вышеперечисленные изменения показывают модернизационный потенциал Основного закона страны. Во-первых, модернизация как тип политического реформирования состоит в значительном расширении функций государства. В Конституции 1995 г. немало статей посвящено именно функциональной роли государства.
Во-вторых, политическая модернизация означает серьезное реформирование прежних властных структур. Ключевым элементом развития этой конструкции является не конституционная реформа, а реформирование институтов государственной службы – создание рациональной бюрократии, способной эффективно действовать на правовой основе. Перспективная цель этих преобразований – создание сильного демократического государства.
Основным и решающим преимуществом политического режима в Казахстане, сделавшего его легитимным в глазах населения, является обеспечение политической стабильности в условиях переходного периода. В условиях полного разрыва правовой преемственности президентская власть стала воплощением государственного суверенитета. Возникает вопрос: «Должна ли изменяться Конституция в дальнейшем?». Ответ очевиден – социальное и политическое развитие молодого государства невозможно без развития и изменения конституций. Современные конституционные системы являются не только продуктом сознательного выбора, но и длительной исторической эволюции различных политических режимов. Опыт социально-политического развития стран так называемого «переходного типа» показывает, что конституции неоднородны уже с самого начала их существования. Они различаются заложенной в них социальной программой, выражающейся в стремлении сохранить, изменить или восстановить определенную политическую систему. Все эти «стремления» можно осуществить с помощью поправок к конституции.
Главная же идея конституционной реформы в Казахстане сильное и устойчивое государство, способное ответить на глобальные вызовы нашего сложного времени, идущее по пути дальнейшей демократизации и ускоренного социально-экономического роста при сохранении межэтнического согласия и стабильности. Конституционные изменения, оказывают позитивное воздействие на эффективность всей системы государственного управления, способствуя ее демократизации, стабильности и прозрачности.
При этом в обществе фиксируются позитивные ожидания конституционной реформы, связанной с усилением роли Парламента, улучшением транспарентности госаппарата, более активным участием и влиянием общественности в жизни государства и расширением роли местного самоуправления.
В этом контексте, именно благодаря Конституции, Казахстан за 30 лет своей Независимости сохранил и обеспечил внутреннюю стабильность, сформировал надежную социальную базу развития. За прошедшие годы Казахстан стал полноправным и ответственным участником международного сообщества, выполняющего важные функции по обеспечению геополитической стабильности и международной безопасности в регионе.
На данном этапе развития страны, Первый Президент – Елбасы Н.А. Назарбаев ушел в отставку по собственному желанию, и в результате внеочередных выборов согласно Конституции (Основного закона) был избран новый Президент станы К-Ж.К. Токаев. Передача верховной власти в Казахстан прошла без потрясений, сохраняя стабильность, страна продолжает свой вектор дальнейшего развития и процветания. Такой транзит власти весьма поучителен для других государств СНГ. Сегодня показателем высокой политической культуры является взаимодействие Елбасы и действующего Главы государства. Президент Казахстана К. Токаев в качестве магистральных ориентиров проводит свою позицию приверженности внешнеполитической стратегии и реализации целей и задач, обозначенных в программе Стратегия «Казахстан-2050» на дальнейшую модернизацию страны в рамках действующей Конституции.
В своем обращении народу Казахстана от 2 сентября 2020 года Глава государства отметил: «Наше государство по Конституции является социальным и поэтому должно выполнять свои обязательства перед гражданами. Критически важно принять новые меры по защите прав человека. Для меня эта проблема является приоритетной. Ни один аспект социально-экономического развития не может быть успешно реализован без верховенства закона и гарантирования безопасности наших граждан». «Слышащее государство» – это, по сути, концепция строительства «Справедливого государства».
Современные темпы развития Казахстана в контексте проводимых реформ порождают необходимость глубокого осмысления идей и принципов конституционализма, степени их распространения и динамики реализации в национальном законодательстве. Конституция как основная форма воплощения этих правовых постулатов является высшим политико-правовым актом, регулирующим основополагающие общественные отношения, и ее дальнейшее совершенствование в соответствии с глобальными вызовами и потребностями развития государства является необходимым и востребованным.
Необходимо отметить, что для Казахстана Основной закон страны сыграл положительную роль в преодолении не только экономических, финансовых кризисов, но и в период мировой пандемии. Это отмечают не только руководители ВОЗ, но и лидеры других государств со всего мира. Это высокая оценка не только деятельности Президента страны, но и оценка действующей Конституции (Основного закона) страны.
