Произошедшие в начале 90-х годов изменения в политической, экономической, социальной сферах жизни суверенного Казахстана выдвинули на первый план вопросы кардинального преобразования органов государственного управления и государственной службы. В современных условиях проблемы реформирования государственной службы во всех странах приобретают решающее значение. Стабильное социально-экономическое развитие стран с рыночной экономикой невозможно без рациональной системы государственного управления и государственной службы.
К 1991 году перед молодой республикой встало много проблем: перейти от плановой социалистической экономики к рыночной, сохранить стабильность в обществе, заручиться поддержкой крупных мировых держав.
Президент Казахстана стал первым политическим лидером на постсоветском пространстве, который взял курс на стратегическое планирование кадровой политики. Многие союзные республики еще по инерции пытались решать кадровые проблемы по старинке, а в Казахстане уже разрабатывалась собственная долгосрочная стратегия. Так, в «Стратегии становления и развития Казахстана как суверенного государства» в 1992 году Н. А. Назарбаев указал основное направление государственной кадровой политики: «В рамках усиления внешнеэкономической деятельности республики необходима подготовка кадров в области международного права и маркетинга, статистики, налоговых инспекторов, банковских работников, переводчиков, финансистов, аудиторов, бухгалтеров, специалистов по внешней торговле и других профессий, которые нужны для рынка и компетентного управления реформой». Ведь отсутствие стратегии управления кадрами могло привести к тому, что рычаги государственного управления могли оказаться в руках дилетантов.
Перед Президентом серьезно встала кадровая проблема, которая заключалась в недостатке квалифицированных управленческих кадров. Именно поэтому в 1992–1994 гг. по инициативе Н.А. Назарбаева в Алматы на базе бывшей Высшей партийной школы был образован Казахстанский институт менеджмента, экономики и прогнозирования (КИМЭП), ориентированный на подготовку высокообразованных специалистов в сфере мировой экономики. Для подготовки управленческой элиты, свободно ориентирующейся не только в сфере экономики, но и в сфере международного права, владеющей новыми информационными технологиями, современными методиками ведения документооборота была образована Национальная высшая школа государственного управления (НВШГУ). Учебный процесс был организован по модели одногодичной магистратуры Школы государственного администрирования Франции (ЕНА). Сегодня можно уверенно сказать, что эти проекты, предложенные и реализованные при непосредственном участии Президента, заложили мощный фундамент в процесс становления отечественной школы менеджеров государственного управления. В них удалось применить лучший зарубежный опыт подготовки кадров для этой сферы.
Другой важной инициативой Н.А. Назарбаева было учреждение в 1993 году международной стипендии Президента Республики Казахстан «Болашак» для обучения талантливой молодежи в ведущих учебных заведениях США, Великобритании, Франции, Германии и других стран. Глава государства дал поручение Правительству: «ежегодно, начиная с 1994 года, выделять для этих целей необходимые валютные средства». Несмотря на то, что в казне с трудом изыскивали необходимые финансы для оплаты обучения казахстанской молодежи за рубежом, Президент считал, что это не пустая трата денег, а инвестиции в будущее страны. Ставка была сделана на молодежь.
Понимая важность и высокий статус государственной службы, Президент осознанно шел к законодательному закреплению этого важного института. Это нашло отражение в Конституции Республики Казахстан 1993 года. Согласно статье 61 Конституции, государственная служба в Республике Казахстан основывалась на ответственности государственных служащих перед народом республики и ее каждым гражданином. В статье 17 Конституции нашло отражение еще одно из достижений большинства демократических государств – это равные права граждан при поступлении на государственную службу. Каждый гражданин имел право реализовать себя на государственной службе, быть полезным государству и обществу.
Президент решительно приступил к реализации стратегии коренного реформирования правительства республики и его многочисленных чиновников. В 1994 году за счет проведенной оптимизации было сформировано 14 областей вместо 19 и 169 районов вместо 230. Соответственно штат служащих сократился на 25 тысяч человек, были сэкономлены миллионы тенге бюджетных средств, которые пошли на выплату пенсий и зарплат.
Наиболее актуальными в области политики государственного управления стали проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности государственного аппарата. Указом Президента Республики Казахстан, имевшим силу закона «О государственной службе» от 26 декабря 1995 года № 2730 были заложены основы для построения эффективной системы государственного управления, законодательного оформления прохождения государственной службы чиновниками.
К числу необходимой и прогрессивной инициативы относится также введение требований к морально-нравственному облику государственных служащих. Одной из особенностей казахстанского общества транзитного периода являлся переход от одной системы ценностей к другой, новой. С одной стороны, это затрудняло опору на любые профессиональные кодексы, а с другой – требовало разработки и принятия правил служебной этики, которые бы способствовали формированию у госслужащих общепринятых моральных норм. Нравственное сознание госслужащего должно находить опору в общественно значимых нравственных принципах. От человека требовалось действовать не по традиции и не по обстоятельствам, а в соответствии с этими принципами. Указом Президента Республики Казахстан № 3542 от 16 июня 1997 года были утверждены Правила служебной этики государственных служащих Республики Казахстан. В Правилах констатировалось, что «пребывание на государственной службе есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, предполагающее, что государственный служащий должен соблюдать общепринятые этические нормы и принципы». Правила регламентировали, что при исполнении служебных обязанностей государственный служащий должен строго следовать Конституции, законам и актам Президента Республики Казахстан, защищать интересы государства и быть привержен политике Президента Республики Казахстан, быть справедливым, объективным и беспристрастным, противостоять проявлениям коррупции, уважать честь и достоинство других лиц. Кроме того, Правила налагали ограничения, запрещая брать на себя какие-либо обязательства и предпринимать действия, способные дискредитировать республику, нанести ущерб ее авторитету, использовать служебную информацию в корыстных и иных личных интересах, отдавать подчиненным явно невыполнимые распоряжения и требовать от них исполнения поручений, выходящих за рамки их служебных обязанностей, допускать проявления бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций.
В октябре 1997 года Президент Казахстана обратился к народу с Посланием «Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев», в котором был обозначен новый курс развития государства и государственной службы. Развитие государственной службы было представлено Президентом Республики Казахстан в Стратегии в долгосрочном приоритете «Профессиональное государство, ограниченное до основных функций». Глава государства сформулировал свое концептуальное видение: «создать эффективный и современный корпус государственных служащих Казахстана, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении наших приоритетных целей».
В этих условиях подготовка управленческих кадров нового поколения стала одной из первостепенных дел государственной службы. Для реализации задач, поставленных в Стратегии «Казахстан-2030», в Астане Указом Президента Республики Казахстан «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан» № 4073 от 18 сентября 1998 года было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Создание Агентства явилось институциональным оформлением административной реформы.
В сжатые сроки Агентством был разработан проект Закона «О государственной службе», и 23 июля 1999 года он был подписан Президентом Республики Казахстан. Основной целью Закона было правовое обеспечение реформирования государственной службы, направленное на повышение профессионализма государственных служащих, а также обеспечение их социальной защищенности. Он ознаменовал следующий этап реформ в системе государственной службы нашей страны. Данным законом, а также принятыми в соответствии с ним подзаконными актами была определена модель государственной службы Республики Казахстан.
Подводя итоги первого десятилетия независимости, Н.А. Назарбаев подчеркнул, что «мы добились успехов и в реформировании государственной службы, и многие наши соседи с интересом изучают наш опыт». Международные эксперты подтвердили, что успех реформы государственной службы в Казахстане стал возможен благодаря целенаправленной политике первого руководителя страны и институциональному оформлению реформы государственной службы.
Коррупция стала серьезным вызовом для кадровой политики Н.А. Назарбаева с первых дней независимости. Лидер страны все годы независимости бескомпромиссно и последовательно борется с этим злом, объявив войну с коррупцией одним из приоритетов кадровой политики и реформы системы управления. Важное место среди нормативных правовых актов антикоррупционного характера занимает Указ Президента Республики Казахстан от 14 апреля 2005 года № 1550 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Во исполнение этого Указа Агентством был разработан Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан, и 3 мая 2005 года уникальный для всего постсоветского пространства документ был утвержден Указом Президента Республики Казахстан. Кодекс чести заменил действовавшие до этого Правила служебной этики государственных служащих. Новый свод норм и правил поведения государственных служащих кардинально отличается от предыдущих тем, что вобрал в себя новые детализированные нормы, предъявляемые к поведению госслужащих. Основными новеллами Кодекса чести являются запрет на участие в азартных играх с вышестоящими или нижестоящими по службе лицами, недопущение фактов принятия подарков от граждан и организаций в связи с исполнением должностных обязанностей, лоббирование чьих-либо интересов и вмешательство в предпринимательскую деятельность.
14 апреля 2005 года Указом Президента были образованы Дисциплинарные советы Агентства по делам государственной службы Республики Казахстан в областях, городах Астана и Алматы. Так, призваны были проводить инициативные и плановые проверки, субъектами которых являлись служащие высокого ранга, например, заместители акимов областей. В целях исключения келейности заседаний Дисциплинарных советов в их работе стали принимать участие представители местной общественности и СМИ. По данным Агентства по делам государственной службы, в сентябре 2005 года дисциплинарными советами было рассмотрено 341 обращение граждан, по которым было проведено 559 соответствующих проверок. Их результатом стало возбуждение 67 дисциплинарных дел. На 16 заседаниях советов было рассмотрено 92 вопроса. На личных приемах в дисциплинарных советах был принят 201 гражданин, осуществлено 75 выездных приемов граждан. По рекомендациям дисциплинарных советов 119 должностных лиц были привлечены к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных дисциплинарных проступков (в том числе государственных служащих, работников правоохранительных структур, должностных лиц государственных организаций). Деятельность Дисциплинарных советов, построенная на принципах максимальной прозрачности, продемонстрировала высокий уровень своей эффективности. Вопросы укрепления государственной и трудовой дисциплины среди государственных служащих были взяты под особый контроль.
Особую настойчивость и требовательность проявлял Президент в вопросах внедрения современных информационных технологий в казахстанскую модель государственной службы. Благодаря этому была разработана Республиканская информационная система управления кадрами, при помощи которой представляется возможным обеспечить проведение процедур конкурсного отбора и аттестации, кадрового менеджмента и определения текущего состояния государственной службы. Кроме того, важным инструментом повышения качества кадров является система оценки эффективности кадрового менеджмента в самих государственных органах, построенная по рейтинговой системе. Это позволяет оценивать деятельность кадровых служб и дисциплинарных комиссий, определять потребность государственной службы в укреплении кадрового менеджмента в отраслевом и региональном аспектах.
В настоящее время Н. А. Назарбаев выступил с новыми инициативами в реализации кадровой политики, которые подвели мощный базис под алгоритм протекающих в стране реформ. 17 июня 2008 года в докладе на Международной конференции по вопросам государственной службы Президент Н. А. Назарбаев заявил, что государственная служба, как основной элемент активизации дальнейших реформ, требует нового качества. Главой государства была поставлена задача разработки концепции новой модели государственной службы Казахстана, эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которые были бы оптимальными для рыночной экономики. Для этого необходимо изучить и применить международный опыт таких стран, как США, Франция, Великобритания, Германия, государств Юго-Восточной Азии и других.
Мировой финансово-экономический кризис заставил внести коррективы в кадровую политику государства. В целях усиления режима экономии бюджетных средств вышло распоряжение Президента Республики Казахстан от 30 декабря 2008 года № 289 «О мерах по сокращению административных расходов в центральных и местных государственных органах, холдингах, национальных компаниях, социально-предпринимательских корпорациях», обязывающее все центральные и местные государственные органы «потуже затянуть ремни». Глава государства запретил приобретение транспортных средств, проведение капитального ремонта служебных зданий, проведение торжеств за счет средств государственного бюджета, приобретение дорогостоящей офисной мебели, проведение совещаний, семинаров в г. Астане, командирование за границу должностных лиц за счет средств государственного бюджета. Слаженность, оперативность и эффективность работы всех государственных органов, Правительства, акимов позволила решить поставленные Президентом задачи. В результате реализации запланированных мероприятий удалось сохранить стабильность социально-экономической и общественно-политической жизни страны.
В июле 2011 года был провозглашен переход к новой модели государственной службы. Основным новшеством стало создание корпуса высших административных государственных служащих, так называемого корпуса «А». Главной целью введения корпуса «А» является отбор профессиональных кадровых государственных менеджеров. Отбор в корпус «А» начался в апреле 2013 года и к июню было проведено 14 заседаний специальной государственной комиссии. После этапа тестирования собеседования прошли более тысячи претендентов. Комиссия рекомендовала зачислить в кадровый резерв корпуса «А» 940 человек.
Глава государства обозначил 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ на расширенном заседании Правительства в Астане 6 мая 2015 года. В рамках первой реформы – формирование профессионального госаппарата – предполагается модернизировать процедуру поступления на госслужбу, том числе оплачивать труд госслужащих по результатам работ. В этой связи будет разработан и принят новый профильный закон.
Можно сказать, что в 90-х годах началась история формирования и развития аппарата управления Республики Казахстан. В недавнем советском прошлом считалось, что для управления организацией, и даже страной, совсем не обязательно иметь профессиональные управленческие знания. Утопичность таких представлений доказала сама жизнь. Создание эффективного, слаженно функционирующего государственного аппарата далось нелегко. Значительный вклад в этот процесс внесли как Президент, так и такие институты, как Парламент, Правительство, НПО, СМИ и т.д. Но основу всему, всем необходимым законам, преобразованиям заложил Глава государства. Заслуга Главы государства Н.А. Назарбаева последовательно и целенаправленно развивавшего в условиях новой системы государственную службу Казахстана очевидна.
По существу, Казахстан переживает процесс создания новой модели государственной службы, определения новых приоритетов, принципов и технологий решения кадровых вопросов, отражающих современный уровень управленческой науки и практики, постоянно растущие потребности обновления общества. Республикой накоплен ценный опыт кадровой политики, и он должен быть востребован. И он будет востребован в целях сохранения преемственности лучших традиций, осмысления принципов и сущностных характеристик.
Арман СУЛЕЙМЕНОВ
Список использованных источников:
1. Лисин Б.К. Кадровая политика КПСС: социологические очерки. – М.: Волтерс Клувер, 2010.
2. Назарбаев Н.А. Стратегия независимости. – Алматы, 2003.
3. Назарбаев Н. А. Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства // Казахстанская правда. 1992. 16 мая.
4. Национальный архив Республики Казахстан, ф. 64, оп.1, д. 544.
5. Национальный архив Республики Казахстан, ф. 64, оп.1, д. 1099.
6. САПП Республики Казахстан. 1994. № 36. Ст. 389.
7. Есекина Б.К. Приоритеты подготовки управленцев новой формации в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан // Государственное управление и государственная служба. 2008. №3.
8. САПП Республики Казахстан. 1993. № 43. Ст. 515.
9. Конституция Республики Казахстан. – Алматы: Казахстан, 1993.
10. Толмачев Г. И. Лидер. Документальная повесть о Первом Президенте Республики Казахстан Н. А. Назарбаеве. – Алматы: Дәуір, 2000.
11. Назарбаев Н. А. Казахстанский путь. – Караганда, 2006.
12. САПП Республики Казахстан. 1996. № 24. Ст. 206.
13. Турисбеков З. К. О госслужбе и государственных служащих // KAZAKHSTAN. 2006. № 2.
14. «Положение о стаже государственной службы для выплаты процентных надбавок за выслугу лет и порядке исчисления выслуги лет для назначения пенсий государственным служащим Республики Казахстан», утвержденное Указом Президента Республики Казахстан от 3 июня 1996 года №3014; Постановление Правительства Республики Казахстан от 7 июня 1996 года №720 «Положение о порядке и условиях предоставления государственным служащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, земельных участков для индивидуального жилищного строительства».
15. Указ Президента Республики Казахстан от 12 июля 1996 года №3056 «Об утверждении Положения о порядке формирования и организации работы с кадровым резервом государственной службы» // САПП Республики Казахстан. 1996. № 31. Ст. 280; Указ Президента Республики Казахстан от 20 августа 1996 года № 3088 «Об утверждении Положения о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих» // САПП Республики Казахстан. 1996. № 30. Ст. 268; Указ Президента Республики Казахстан от 16 июня 1997 года № 3542 «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан. 1997. № 25. Ст. 223.
16. САПП Республики Казахстан. 1996. № 31. Ст. 280.
17. САПП Республики Казахстан. 1996. № 30. Ст. 268.
18. САПП Республики Казахстан. 1997. № 25. Ст. 223.
19. Современный Казахстан. Стратегия успеха. – Алматы, 2008.
20. Назарбаев Н. А. В сердце Евразии. – Алматы: Атамура, 2005.
21. Назарбаев Н.А. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана, сентябрь 1998 г. URL: http://www.akorda.kz
22. Назарбаев Н.А. Свободному, эффективному и безопасному обществу: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана, октябрь 2000 г. URL: http://www.akorda.kz
23. Турисбеков З.К. Совершенствование госслужбы в Республике Казахстан. – Астана, 2002.
24. Капаров С.Г. Государственная служба: основы казахстанской модели // ЧиновникЪ. 2001. № 6.
25. Назарбаев Н.А. О положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2002 год: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана, сентябрь 2001 г. URL: http://www.akorda.kz
26. Дисциплинируют советы // Казахстанская правда. 2005. 1 ноября.
27. Назарбаев Н.А. Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны // Государственное управление и государственная служба. 2008. № 3.
28. Назарбаев Н.А. Через кризис к обновлению и развитию: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана 6 марта 2009 г. URL: http://www.akorda.kz
29. Четкая стратегия и жесткий контроль // Казахстанская правда. 2010. 13 марта.
30. Опубликованы 100 конкретных шагов по реализации пяти реформ Президента // Казахстанская правда. 2015. 20 мая
