Одной из ключевых проблем современного Казахстана, которые являются важными для дальнейшего демократического развития страны, является создание местного самоуправления. Провозглашенные Конституцией 1995 года права граждан на местное самоуправление до сих пор остаются не реализованными. За последние годы предпринималось несколько попыток разработать проект закона о местном самоуправлении. Главным препятствием является отсутствие единства в понимании местного самоуправления среди политичесих и общественных кругов страны.
В целях реализации положений Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления», заключение по которому должен дать Комитет по экономической реформе и региональному развитию Мажилиса. Поправки, внесенные в Конституцию, концептуально решили вопросы, связанные с местным самоуправлением в Казахстане. Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов. Во-вторых, определено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Таком образом, создана основа для формирования в Казахстане современной системы местного самоуправления на базе действующих местных представительных органов – маслихатов с соответствующими государственными полномочиями. Учитывая установленный Конституцией статус маслихатов, законопроектом предлагается осуществление местного самоуправления через маслихаты соответствующих административно-территориальных единиц, а акиму осуществление наряду с функциями государственного управления функций органов местного самоуправления.
Учитывая большое значение органов местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотрение основных этапов реформирования местного самоуправления в современном Казахстане.
Первый этап реформы местного самоуправления связан с принятием 15 февраля 1991 года Закона Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В нем были определены основы для развития местного самоуправления, материально-финансовая база Советов, принцип верховенства представительных органов.
Вместе с тем, в Законе просматривалась тенденция централизации представительных органов. Статья 9, например, устанавливала, что рассмотрение и разрешение разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней, по вопросам их компетенции и принадлежности имущества, находящегося в коммунальной собственности и разграничения доходов между их бюджетами, закреплено за вышестоящим Советом. По существу, Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» был первым официальным государственным актом, учреждающим местное самоуправление в Казахстане.
Следующий этап связан с принятием 13 января 1992 г. законов «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В данном документе говорилось о приостановлении избрания Советами постоянных комиссий, создания ими исполнительных и распорядительных, а также других подотчетных им органов. Новшеством здесь стало замена исходного начала «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов». Не отрицая роли органов местного самоуправления, вводился институт главы местной администрации, подотчетный Президенту Республики Казахстан, либо главе областной администрации.
7 февраля 1992 года был подписан Указ Президента РК «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления РК в условиях экономической реформы». В нем впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента Республики Казахстан до глав местных администраций. С введением института глав администраций была восстановлена вертикальная система исполнительной власти, но местные представительные органы по-прежнему были представлены Советами. При этом административные органы обладали практически всей полнотой власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало. В первой Конституции Республики Казахстан, принятой 28 января 1993 года, вообще не было предусмотрено такого демократического института общества, как местное самоуправление. Однако, на местах во многих территориальных сообществах создавались комитеты общественного самоуправления (КОСы), уличные, домовые и квартальные комитеты, которые решали многие вопросы социально-бытового характера, коммунального обслуживания населения, экологических проблем и т.д.
10 декабря 1993 года Верховный Совет Республики Казахстан принял Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который завершил формирование единой системы государственной исполнительной власти. 30 августа 1995 года была принята ныне действующая Конституция, в которой «признается местное самоуправление», осуществляемое «населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения».
В настоящее время функционирование системы местного самоуправления в Казахстане определяется статьями 85-89 Конституции РК, Законом Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» принятым в январе 2001 года, а также законами и иными нормативными актами, положениями (уставами) о местном самоуправлении. Кроме того, 6 декабря 2004 г. Президентом РК издан Указ «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан», который закрепляет выборность акимов данного уровня. Выборщиками здесь выступают депутаты маслихатов. Выдвижение кандидатов в акимы районов осуществляется на альтернативной основе, т.е. не менее двух кандидатов, акимом области, г. Астаны или Алматы. Указом Президента Республики Казахстан от 6 декабря 2004 г. «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» предполагалось проведение повсеместных (прямых и косвенных) выборов акимов этого уровня. В августе 2005 г. состоялись экспериментальные выборы акимов отдельных районов. В настоящее время также ведется работа над законопроектом о местном самоуправлении, предполагающем параллельное формирование и функционирование органов местного самоуправления со своими представительными (кенесами) и исполнительными органами (Торе). Таким образом, на местах предполагается две власти: акима и Торе, представляющих, соответственно, центральную власть и местное самоуправление. Избрание акимов населением означает, что они будут представлять и население аулов (сел), поселков при одновременном сохранении статуса представителей Президента и Правительства. Решающим условием успешного функционирования государственного механизма станет согласованная работа правительства и местных органов власти. Для достижения этого условия требуется четкое разграничение функций и полномочий между уровнями управления.
В то же время местное государственное управление не должно представлять отдельную власть внутри страны. Местные государственные органы реализуют определенные государственные функции и несут ответственность перед правительством и местным представительным органом. Казахстанское законодательство в настоящее время слишком широко и зачастую непрозрачно, и негибко определяет те или иные функции и полномочия центральных и местных уровней управления. Необходимо провести тщательный анализ для уточнения и законодательного закрепления функций различных уровней власти.
Таким образом, в Казахстане активно формируется правовая база модели местного самоуправления. Ее внедрение в решающей степени зависит от совместных скоординированных действий Правительства РК и общественных организаций.
Арман СУЛЕЙМЕНОВ
Литература:
1. Законодательство о государственной службе в Республике Казахстан. / Сост. Р.А.Подопригора. - Алматы: Юрист, 2005.
2. Государственная служба в Республике Казахстан: Сборник нормативных правовых актов / Под ред. А.М. Байменова. - Астана: Фолиант, 2000.
3. Государственная служба в Республике Казахстан: по сост. на 1 июня 2003 года. - Алматы: Юрист, 2003.
4. Турисбеков З.К. Совершенствование государственной службы в Республике Казахстан. - Астана, 2002.
5. Государственная служба Республики Казахстан. - Астана, 2004.
6. Государственная кадровая политика и механизм реализации. - Москва, 1998.
7. Байтелесов Ж. Общественная палата при Мажилисе обсудит поправки о политических партиях, выборах и СМИ / Человек и Закон. № 34.10 декабря 2008 года.
