Считается, что предусматриваемые выборы не были ни прямыми, ни равными, а некоторые категории «инородческого» населения и вовсе исключались из избирательной процедуры. Коренное население Туркестана юридически также рассматривалось как «инородческое». Это понятие определялось не только принадлежностью к тому или иному этносу, но и особенностями в управлении. Инородцы подразделялись на оседлых, кочевых и бродячих. Было высказано предложение, лишь приглашать представителей этой категории населения в Думу для дачи «объяснений» при обсуждении касающихся их вопросов.

Этот факт беспокоил высшую краевую администрацию. Выяснить причину такой позиции пытался генерал-губернатор Туркестана Н.Н. Тевяшов. В письме А.Г. Булыгину он писал: «Мне не известны мотивы, послужившие основанием к лишению почти половины населения края права, предоставляемого всем русским подданным. ...Считаясь юридически кочевниками, эти инородцы не представляют неорганизованного элемента, который не был бы в состоянии принять участие в выборах». К мнению генерала Тевяшова в Петербурге прислушались. В итоге, оседлых и кочевых инородцев было решено допустить к выборам.

Местное население со своей стороны также не давало краевой администрации забыть о себе. В ходатайствах на имя Туркестанского генерал-губернатора выдвигались требования создания своего отдельного представительства в Думе, учреждения мусульманского духовного правления, решения вопроса поземельного устройства кочевого населения и др.

Серьезной преградой для представителей коренных народов Туркестана на пути к выборам мог стать языковой ценз. В проекте Положения об учреждении Государственной думы появился пункт, согласно которому членами Думы не могли стать лица, не знающие русский язык. Кроме того, для пришлого европейского населения края планировалось от 15 до 17 депутатов. В их число входил один представитель от столицы Туркестанского генерал-губернаторства – Ташкента. 

Городской голова В.И. Рыбушкин и гласные Ташкентской городской Думы 28 июля 1905 года направили петицию царю. В ней говорилось, что тяжелое время вызвало напряженное состояние среди русского населения Туркестана, и тяжело отражаясь на его благосостоянии, передается и в массу местного населения. Это может подорвать престиж русского влияния и вызвать неправильные представления о силе и мощи русского государства в регионе. Единственно правильный выход из создавшегося положения депутаты видели в «безотлагательном созыве свободно избранных народных представителей». Учитывая региональную специфику, депутаты городской Думы настаивали на отдельном представительстве от коренного и европейского городского населения. Генерал-губернатор Тевяшов также доказывал не только необходимость проведения раздельных выборов, но и вообще «дарования» специальных привилегий русскому населению Туркестана, которое составляло лишь 5% от общего населения. Тевяшов подчеркивал, что при таком соотношении в среде пришлого населения заведомо пропорционально меньше лиц, имеющих право на участие в выборах. Он обращал внимание, что «интересы пришлого, главным образом русского населения, во многом стоят в противоречии с интересами туземного населения». Он полагал, что нужды края не должны освещаться в Думе односторонне представителями коренных народов, «а для этого надлежит предоставить каждой области иметь в Государственной думе, хотя бы по одному представителю нетуземного населения».

Также планка имущественного ценза для избирателей края, по мнению туркестанской администрации, могла оказаться очень высокой, даже для Ташкента. В записке А.Г. Булыгину «О количестве недвижимых имуществ в городе Ташкенте» Тевяшов сообщал, что недвижимостью, дававшей право прямого участия в выборах, в городе владели всего 2 152 человека. Имуществом, не дававшим избирательного права, владели 40 880 человек. На основании этих данных генерал-губернатор предлагал предоставить избирательные права всем владельцам недвижимого имущества, независимо от его размера.

6 августа 1905 года были опубликованы Манифест об учреждении Государственной думы, нормативный акт, определявший правовой статус Думы и Положение о выборах в Думу. Манифест учреждал создание в России законосовещательного органа на выборной основе. А 17 октября 1905 года Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка». Это важнейшая политическая декларация нашла отклик и поддержку у всех народов Российской империи, в том числе у населения Туркестана. Местная печать наперебой сообщала о проведении многолюдных митингов и собраний. Их тематика была разнообразной: «Государственная дума и ее перерастание в Учредительное собрание с всеобщим избирательным правом», «Выборы в Государственную думу и политические партии России» и др. Однако вопрос туркестанского представительства в формируемых органах законодательной власти продолжал оставаться открытым.

Между тем Н.Н. Тевяшова на посту генерал-губернатора сменил генерал-лейтенант Д.И. Суботич. Вскоре после назначения в интервью газете «Закаспийское обозрение» он дал понять, что продолжит линию предшественника на отстаивание депутатских мандатов для трех основных групп населения региона: оседлого и кочевого и европейского.

25 октября генерал-лейтенант В.В. Сахаров обратился к С.Ю. Витте за разъяснениями сложившейся ситуации. «...Между тем, – писал В.В. Сахаров, – до настоящего времени о порядке выборов членов в Думу от Туркестана ничего не известно». Местную администрацию всерьез беспокоили возможные волнения и беспорядки среди населения, а выборы, несомненно, «отвлекли бы его внимание от революционных стремлений и содействовали бы общему успокоению».

Закон о выборах появился 11 декабря 1905 года. Выборы по этому закону оставались неравными, непрямыми и к тому же неодновременными. Создавалось четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Общая численность Государственной думы определялась в 524 депутата.

Выборы в I Государственную думу состоялись в марте 1906 года. Выборы от Польши, Сибири, Кавказа, Степного и Туркестанского генерал-губернаторств, а также от кочевых народов империи должны были производиться по особым правилам, разработанными для каждого региона в отдельности. Это означало, что население национальных окраин должно было проводить выборы в Думу не по закону 11 декабря и не одновременно со всем населением империи. Впрочем, такое положение вещей было понятно и объяснимо. Власть не знала, чего ожидать от русских либералов. Лидеры национальных политических групп, как и все нерусское население России, были вдвойне непредсказуемы в своих политических устремлениях. В Польше, на Кавказе, в Степном и Туркестанском крае можно было прогнозировать усиление национально-религиозного и сепаратистского движения. Причем с появлением их представителей в Думе, это движение получало возможность проявить себя в рамках парламентской борьбы, а национальные лидеры через депутатские фракции и группы обретали равный политический статус с общероссийской элитой. На такой радикальный поворот в этнорегиональной политике власть пойти не могла. Для нее это могло означать только одно – потерю привилегий «великорусской народности». Поэтому русское население в национальных окраинах предполагалось выделить в отдельную категорию избирателей.

«Особым совещанием» под председательством сенатора графа Д.М. Сольского была начата работа по подготовке «Правил о применении к областям Семиреченской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской и Ферганской положение о выборах в Государственную думу и дополнительных к ним указаний». Первоначально в процессе обсуждения правил была высказана мысль о необходимости вовсе лишить коренное население Туркестана избирательного права. Мотивировалось это его неподготовленностью к законодательной работе. Правые политические круги края поддерживали точку зрения метрополии: «…нет никаких оснований думать, что прогресс настолько проник в среду туземной массы и выдвинул из нее широко образованных людей, которые бы сознательно стремились к устройству жизни этого населения на прогрессивных началах». На таких же позициях стояли некоторые представители туркестанской администрации. Так, 4 января 1906 года на митинге Конституционно-демократической партии Ташкентский городской голова Н.Г. Маллицкий заявил, что правильно было бы на первое время лишить это население представительства, так как «для массы оно едва принесет какую-либо пользу, а представители ее будут преследовать свои корыстные интересы». Однако большинство членов совещания находило такую меру «в политическом отношении небезопасной» и предложило проводить выборы от коренного и русского населения края совместно. Поскольку, отмечали они, русское население указанных областей настолько незначительно, что предоставление ему права иметь даже одного представителя в Думе, было бы чрезмерной привилегией. Всю аргументацию по этому поводу можно свести к трем основным моментам: (1) оно не знает насущных нужд и потребностей края, (2) не интересуется политикой проводимой центральным правительством и (3) русское население Туркестана в силу высокого процента ссыльного революционного элемента не является политически лояльным и устойчивым.

Противники этой точки зрения делали ударение на то, что при подавляющем большинстве инородческого населения, выборы приведут к полному устранению «русского элемента» из Государственной думы. Поэтому для того чтобы «поднять и возвысить значение русской нации» в глазах коренного населения, необходимо было предоставить первым право избирать членов Думы самостоятельно. Ни один инородец, утверждали они, избранный в Думу, не будет содействовать проведению в Туркестане русской государственной политики.

На решение дилеммы увеличивать или нет представительство от европейской части населения Туркестана комиссия потратила несколько месяцев. Противником увеличения инородческого представительства населения окраин был министр внутренних дел П.Н. Дурново. В марте 1906 г. он писал графу Д.М. Сольскому: «Система выборов не обеспечивает в той мере, как следовало подобающего места в Думе представительству великорусского племени… Значение этого недостатка выступает с тем большей силой, что в настоящее время… замечается острое проявление окраинного сепаратизма, который сплотит, можно думать, в одно целое всех членов Думы от инородцев и инородческого населения окраинных местностей… В областях Туркестанского генерал-губернаторства оно приобретает особое значение. Окраина эта, недавно присоединенная к России завоеванием, а, следовательно, закрепление внешних признаков принадлежности ее России представляется особенно желательным». Далее, в письме П.Н. Дурново настаивает на сохранении депутатских мест от всего нерусского населения таким образом, чтобы оно не превышало представительства от русского населения, а если и превышало, то «ненамного». Нужно сказать, что по первоначальному проекту, внесенному Дурново, весь Туркестан получал пятнадцать депутатских мандатов (7 – от пришлого, 8 – от коренного населения).

На заседании комиссии от 26 марта 1906 года против этого проекта выступил председатель Совета министров С.Ю. Витте, который полагал, что 7 представителей от русского населения Туркестана это слишком много. Русские интересы в крае, настаивал он, будут достаточно отражены представителями от Семиреченского казачьего войска и новой части города Ташкента. Кроме того излишнее увеличение депутатов от европейского населения представлялось «небезопасным в политическом отношении», так как в последнее время в крае «бунтовало одно русское население». На это один из членов комиссии резонно заметил, что в последнее время русское население бунтовало и в самой Москве, но это, конечно, не дает оснований лишать ее представительства в Государственной думе. Вопрос продолжал оставаться открытым. Для полной ясности картины приведем цифры. Всего в Туркестане по данным на 1906 г., приводимым в докладной Тевяшова, проживало 5 690 100 жителей, из них русских около 266 тыс. человек. Из этих данных путем простого арифметического действия мы можем определить численность коренного населения – 5 424 100 человек.

Необходимо отметить, что ряд современных исследователей полагают, что данные переписи 1897 года не внушают специалистам доверия и представляются заниженными, поскольку официальная статистика шла на некоторое преувеличение удельного веса русских в населении страны. Это приводило к занижению численности мусульманского населения. Если считать по стандартам Европейской России (1 депутат на 250 тыс. населения), то местное население Туркестана могло рассчитывать на 21-22 места в Думе. Допуская даже норму вдвое меньше (1 депутат на 500 тыс. населения), получается все-таки 10-11 представителей, а не 8 человек.

Н.А. Тевяшов предлагал выделить «коренным» 16 депутатских мандатов. Проект был представлен еще в июле 1905 года. Приемник Н.Н. Тевяшова, Д.И. Суботич одобрил и подтвердил этот проект в январе 1906 года, но с некоторыми дополнениями. Они были направлены в комиссию Д.М. Сольского. Так пункт 5 проекта предполагал особое представительство от европейского населения. В своей телеграмме Самаркандскому военному губернатору Д.И. Суботич писал: «…какое там будет принято решение, конечно, неизвестно, надо ожидать, что проект пройдет, и лишь пятый пункт может вызвать сомнения, ввиду крайней малочисленности не туземного населения». 

Суботич призывал краевую администрацию немедленно приступить к работе по подготовке выборов, руководствуясь Законом от 11 декабря 1905 года. Только в этом случае можно было рассчитывать, что представители Туркестана, если и опоздают на открытие Думы, то ненамного. 16 апреля 1906 года С.Ю. Витте снял свои возражения, а 23 апреля «Особые правила» о выборах в Туркестане были утверждены Николаем II. Издав и утвердив их с большим опозданием, правительство лишило население края возможности принять участие в работе I Государственной думы. В результате, общее количество депутатских мандатов от края было ограничено тринадцатью. Из них, 6 избиралось коренным населением (5 – от областей и 1 – от Ташкента) составлявшим 94,4% жителей края, 6 – русским населением края (по той же схеме), равным приблизительно 5%, и 1 депутат выбирался Семиреченским казачьим войском, то есть 0,6% от всего населения.

По подсчетам Пясковского, приводимым в книге «Революция 1905–1907 гг. в Туркестане», один депутат от пришлого населения края приходился, в среднем, на каждые 46 тыс. человек этого населения, а от коренного – на каждые 896 тыс., то есть в 20 раз меньше. Если же исходить из цифр Н.Н. Тевяшова, получается, что один депутат приходился на каждые 38 тыс. пришлого населения и 904 тыс. коренного, то есть почти в 24 раза меньше.

Выборы от пришлого и местного населения проводились раздельно. Кроме того, лица, не владевшие русским языком, не могли быть избранными в Государственную думу. Заполнение всей избирательной документации, в том числе и бюллетеней для голосования, также проводилось на русском языке. Поэтому, коренное население имело реальную почву для опасений, что выборы в Государственную думу с их участием или не состоятся вовсе, или пройдут «при очень тяжелых моральных условиях». Понимая щекотливость и взрывоопасность ситуации, краевая администрация распорядилась о составлении брошюры о правилах и порядке проведения выборов на тюркском языке. В Туркестане, в отличие от центральных губерний, рабочая курия не создавалась. Участие в выборах рабочие могли принимать либо в качестве квартиронанимателей или либо лиц уплачивающих квартирный налог.

Для европейского населения действовали двухступенчатые выборы. Избиратели собирались на уездных съездах, на которых выбирали выборщиков для областных избирательных собраний. Выборщики на областных собраниях избирали депутатов непосредственно в Думу. Для коренного же населения выборы были четырехступенчатыми. Вначале в областях избирались пятидесятники (от 50-ти дворов одного выборного), которые на волостных съездах выбирали уполномоченных. Уполномоченные на уездных съездах избирали выборщиков, а они на областных собраниях избирали депутатов в Государственную думу. В городе Ташкенте была установлена двухступенчатая система выборов. Независимо от количества избирателей от каждой общины (коренное население и пришлое) избиралось по 40 выборщиков. Именно эти выборщики, раздельно, должны были избрать двух депутатов в Государственную думу. При проведении выборов от Семиреченского казачьего войска – по два казака от каждой станицы составляли станичный сбор, на котором избирались выборщики. И только собрание этих выборщиков было правомочно выбрать депутата Думы.

Списки избирателей составлялись и хранились уездными начальниками. Составление и хранение списков городских избирателей возлагалось в городах, в которых действовало Городское положение (в Туркестане это были Ташкент и Верный) - на Городские управы, а в тех городах, где имелись городские старосты, возлагалось на них. В остальных городах на уездных начальников.

Получившие по закону право участия в выборах граждане делились на две категории – те, которые вносились в избирательные списки без особых с их стороны заявлений и те, которые обязательно сами должны были заявить о своем решении не позднее шести недель со дня опубликования правил в местных газетах. К первой категории относились лица, участвующие в выборах на основании августовского Положения 1905 г. и Закона 11 декабря 1905 г., и состоявшие на учете в городских, земских управ и казенных палатах в качестве плательщиков государственных налогов, земских городских сборов с недвижимого имущества, а также лица получавшие содержание или пенсию по государственной, городской или земской службам, от сословных учреждений или железных дорог. Сбор сведений о таких лицах, проверка их права на участие в выборах являлись обязанностью учреждений составлявших избирательные списки.

Ко второй категории относились лица, имеющие право на участие в выборах по занимаемой ими отдельной квартире и уплачивающие государству квартирный налог, а также лица, имеющие в управлении имение или арендующие землю. Для подтверждения своих прав они должны были представить: договор о найме квартиры, договор на аренду земли, договор или доверенность на управление имением. Представлялись или подлинники, или копии, заверенные нотариусом, полицией, или городским судьей, или земским начальником. Следует обратить внимание на то, что в избирательные списки уездных землевладельцев заносились лишь те арендаторы земли, управляющие имением и квартиронаниматели, которые представляли доверенность или договор, заключенные непосредственно с самим землевладельцем или домовладельцем, то есть на субарендаторов право участия в выборах не распространялось. Но и это были еще не все ограничения.

28 октября 1906 года во время подготовки к выборам во II Государственную думу, в Ташкент поступила телеграмма, уточняющая, что лица, пользующиеся квартирой бесплатно от благотворительных обществ или иных учреждений и частных лиц, включению в списки городских избирателей не подлежат. Лица, которым жилье предоставлялось бесплатно по месту службы, также не имели права на участие в выборах. Полноправным гражданином мог быть только налогоплательщик.

У части населения это вызывало недоумение и недовольство. Так житель Пишпека, некто Павлов, был исключен из списков избирателей на том основании, что пользовался бесплатной квартирой своих работодателей. Но убедившись, что Павлов при «готовой квартире» получает 1200 руб. в год, областная избирательная комиссия постановила внести его в списки избирателей. Что касается коренного населения, то оно из-за отсутствия в его среде лиц, которые имели бы соответствующий имущественный ценз, знали бы русский язык и т.д., в ряде мест вообще отказывалось принимать участие в избирательной процедуре. Так, к примеру, поступили в Чоринской волости Пржевальского уезда Семиреченской области.

6 декабря военный губернатор Сырдарьинской области издал приказ о назначении дней проведения съездов избирателей для избрания выборщиков членов Государственной думы. Подобные приказы были изданы военными губернаторами всех областей Туркестанского края. В Ташкенте съезд уполномоченных от обеих частей города был намечен на 20 января 1907 г. По Ташкентскому уезду: съезды уполномоченных от волостей – 11 января; съезды уездных избирателей – 13 января; съезд городских избирателей – 14 января. По Казалинскому и Аулиеатинскому уездам съезды по той же схеме должны были пройти – 7, 8 и 11 января 1907 г., по Перовскому – 7, 9 и 11 января, по Чимкентскому – 17, 18 и 20 января. Чуть позже был издан дополнительный приказ по Амударьинскому отделу Сырдарьинской области. В соответствии с ним съезд уполномоченных от волостей назначался на 20 декабря, городских избирателей – на 28 декабря, а съезд уездных избирателей на 31 декабря 1906 г.

Под проведение этих важных мероприятий в уездах были отведены помещения. В Аулие-ате (Тараз) – один из городских домов, в Перовске (Кызыл-Орда) и Казалинске – городские училища, в Чимкенте – здание Общественного собрания, в Петроалександровске – военная канцелярия.

7 и 8 февраля 1906 года Совет министров рассмотрел вопрос о созыве Думы. Он был назначен на 27 апреля. К этому моменту могло собраться около 350 депутатов, что обеспечивало работе законодательного органа необходимый кворум. В связи с непростой обстановкой в стране и в целях безопасности было решено отказаться от проведения одновременных выборов.

Положение о выборах и дополнение к нему в Ташкенте получили поздно, 2 мая 1906 года. 3 мая известие об этом было опубликовано в «Туркестанских ведомостях». С этого момента в Туркестане развернулась избирательная кампания.

При всей своей политической противоречивости и неоднозначности, манифест 1905 г. и созыв Государственной думы, явились шагом в сторону некоторой демократизации жизни империи, которая пыталась перейти от тормозившего ее развитие абсолютизма, к цивилизованным принципам управления государством. Он имел важное позитивное значение для всех населявших ее народов, в том числе для многонационального населения Туркестанского края.