Институт выборов занимает центральное место в системе основных политических прав граждан. Благодаря этому институту граждане могут непосредственно или через своих представителей участвовать в управлении государственными или общественными делами, что является важнейшим проявлением демократии. В Казахстане, начиная с 1991 года, т.е. с момента обретения страной независимости, к вопросу совершенствования законодательства о выборах уже обращались неоднократно, поскольку самая демократичная избирательная система всегда нуждается в доработке, чтобы она не отставала от политических процессов в обществе.
Исследуя современные проблемы выборов, невозможно обойти вопросы истории их становления, поскольку, не зная прошлого, нельзя понять истинный смысл настоящего и цели будущего; поэтому рассмотрение института выборов в историческом аспекте позволяет проследить, как происходила правовая регламентация данного института в Казахстане, когда он был в составе Российской империи, союзной республикой в составе СССР и затем с 1991 года - как независимое суверенное государство. Это имеет значение не только для знания истории страны, но и выявления тех позитивных моментов, которые, несомненно, присутствовали в прежнем законодательстве, а также для совершенствования нормативно-правового регулирования выборного процесса в настоящее время.
Кроме того, актуальность рассматриваемой темы заключается также и в том, что она имеет тесную взаимосвязь с институтом основных прав человека, которые закреплены в Хартиях ООН и других международных документах. Известно, что эти документы представляют собой базовую структуру для формирования современных законодательных норм. Сегодня многие страны признают их в качестве своих внутренних законов или рамочных стандартов в правовой деятельности. Многие из таких стандартов, связанных с проведением выборов, были заимствованы и конституционно-правовой системой Казахстана. В частности, в основу действующего законодательства о выборах в Республике Казахстан легли принципы организации и проведения выборов из таких международных правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Политическая система президентской республики, созданная в 1995 году, в полной мере выполнила ко второй половине 2000-х годов свою историческую миссию. Конституция 1995 года заложила основу современной государственности Казахстана.
Период 1994-1995 годов является чрезвычайно важным в истории становления казахстанского парламентаризма. Верховный Совет тринадцатого созыва, функционировавший с апреля 1994 по март 1995 года, стал первым профессиональным Парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе.
Однако судьба Верховного Совета тринадцатого созыва оказалась весьма драматичной. Он вступил в права в наиболее сложный период государственного строительства, когда не был доведен до логического завершения механизм разделения ветвей власти, не наполнена реальным содержанием система сдержек и противовесов, до конца не определен статус Верховного Совета, Президента и Правительства.
В то же время следует признать, что Верховный Совет тринадцатого созыва заложил предпосылки дальнейшего развития парламентаризма в Казахстане. Председатель Верховного Совета тринадцатого созыва А. Кекилбаев отмечал: «Создание профессионального Парламента, пожалуй, можно без всякой натяжки назвать едва ли не самым крупным событием в общественно-политической жизни нынешнего года. Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в становлении новой государственности и демократии… Профессионального Парламента у нас никогда не было, и мы вынуждены действовать методом проб и ошибок… Постепенно идет выкристаллизация полномочий Верховного Совета, обладающего новым статусом».
Проработав немногим меньше года, Верховный Совет тринадцатого созыва был признан нелегитимным, так как Конституционный суд признал не соответствующими Основному Закону некоторые нормы избирательного законодательства, в соответствие с которыми проводились выборы депутатов.
Новый этап казахстанского парламентаризма начался с формирования двухпалатного Парламента в 1995 году. Выборы в Сенат и Мажилис Парламента первого созыва состоялись 9 декабря 1995 года. В Сенат было избрано 40 депутатов – по два человека от 19 областей и столицы Республики Казахстан. Семь депутатов Сената были назначены Президентом Республики Казахстан. Все депутаты являлись дипломированными специалистами с высшим образованием, из них: 10 – юристы, 10 – экономисты, 9 – инженеры, 8 – специалисты сельского хозяйства. В составе депутатского корпуса работали 4 доктора, 11 кандидатов наук. Многие депутаты ранее избирались в законодательные органы, среди них – народные депутаты Казахской ССР, СССР, депутаты Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого и тринадцатого созывов, обладающие опытом профессиональный законотворческой деятельности. 30 января 1996 года на первом заседании Сената Парламента Республики Казахстан первого созыва по представлению Президента страны Председателем Сената был избран Омирбек Байгелди.
В Мажилис Парламента Республики Казахстан было избрано 67 депутатов. По результатам выборов в Мажилисе преобладали мужчины – 58 депутатов, женщин – 9. Все депутаты палаты имели высшее образование, из них: 7 докторов наук, 10 кандидатов наук. 30 января 1996 года на первом заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан первого созыва Председателем Мажилиса был избран Марат Оспанов.
За годы независимости избирательное право в Республике Казахстан прошло определенные этапы становления и развития, глядя сквозь призму всех изменений и дополнений, вносимых в действующее законодательство, необходимо отметить, что на сегодняшний день совершенствование законодательства продолжается. В политической науке существует 3 вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, смешанная, но до сих пор даже в самых развитых странах мира не выработано единого мнения по поводу того, какая избирательная система является наиболее справедливой, максимально полно учитывающей интересы и настроения электората. У каждой из них есть свои достоинства и недостатки. Поэтому в разных странах с учетом местных условий используют либо мажоритарную, либо пропорциональную, либо смешанную форму избрания депутатов законодательных и местных представительных органов.
В 90-х годах в Казахстане действовала мажоритарная избирательная система. В 1990 году в Верховном совете Казахстана было 360 депутатов, в 1994 году их число сократилось до 177. Из них 64 независимые, а 42 назначались президентом. Остальные входили в различные партии и объединения. В 1995 году число депутатов сократилось до 67. В 1999-2007 годах в Казахстане функционировала смешанная избирательная система. В 1999 году согласно смешанной избирательной системе 67 депутатов избирались по одномандатным округам, а 10 человек по партийным спискам.
После конституционной реформы 2007 года до начала 2023 года в Казахстане фактически функционировала избирательная система по партийным спискам. Конституционным законом Республики Казахстан от 29 июня 2018 года № 162-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан» были внесены изменения в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан», а именно были упразднены окружные избирательные комиссии, председатели, заместители либо секретари территориальных комиссий стали работать на постоянной основе, что существенно облегчило подготовку к выборным кампаниям участковых избирательных комиссий. Изменения также затронули и участковые комиссии. Количество их членов теперь варьируется в зависимости от количества избирателей на округе - от 5 до 11 человек в комиссии. Но при этом количество должно быть нечетным. Касательно составов избирательных комиссий теперь супруг (супруга) и близкие родственники кандидатов, а также лица, находящиеся у кандидатов в непосредственном подчинении, не могут состоять в избирательных комиссиях, обеспечивающих непосредственную организацию и проведение в избирательном округе выборов, в которых участвует данный кандидат, а также в состав избирательных комиссий не могут входить близкие родственники (родители, дети, усыновители (удочерители), усыновленные (удочеренные), полнородные и неполнородные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки) или супруг (супруга). Все эти нововведения были утверждены в целях исключения коррупционной составляющей. Но главным изменением было, что в целях устранения правовых пробелов в выборном законодательстве, Парламент внес следующее изменение - мажоритарная система выборов депутатов Мажилиса Парламента и депутатов маслихатов сменилась пропорциональной, то есть депутаты стали избираться только по партийным спискам. Также были упразднены окружные избирательные комиссии.
Но с проведением очередной конституционной реформы в 2022 году были внесены существенные изменения в действующую избирательную систему, включая порядок проведения выборов как Президента, так и депутатов Парламента и маслихатов всех уровней. Теперь начатое в Казахстане реформирование избирательного процесса повлечет за собой глубокие изменения во всей системе конституционно-правового законодательства. Важным блоком конституционной реформы прошлого года стали изменения, касающиеся основ казахстанской избирательной системы, порядка формирования высшего представительного органа и укрепления конституционно-правового статуса депутата Парламента.
По инициативе Главы государства К.К. Токаева еще в 2020 году до начала избирательной кампании 2021 года были предприняты меры по политической модернизации, развитию многопартийности и расширению гражданского участия в общественно-политической жизни нашей страны. Поправками в Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» и в Закон «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан» внесены изменения и дополнения, предусматривающие введение института парламентской оппозиции и регламентацию ее деятельности. Теперь избрание одного председателя и двух секретарей постоянных комитетов Мажилиса Парламента будет осуществляться из числа депутатов парламентской оппозиции. Кроме того, парламентская оппозиция наделяется правом инициировать проведение парламентских слушаний не менее одного раза в течение одной сессии, а также определять повестку дня правительственного часа не менее двух раз в течение одной сессии.
При этом руководителям фракций политических партий предоставляется гарантированное право выступления на совместных заседаниях Палат Парламента, пленарных заседаниях Мажилиса Парламента, заседаниях постоянных комитетов, рабочих групп, парламентских слушаниях и иных мероприятиях. В Конституционном законе «О выборах в Республике Казахстан» и Законе «О политических партиях» предусмотрены положения, которыми впервые в нашей парламентской практике введена 30-процентная квота в партийных списках для женщин и молодежи. Эта норма станет эффективным механизмом вовлечения женщин и молодежи в Парламент и местные представительные органы, что будет содействовать их более активному участию в общественно-политических процессах страны.
В соответствии с Конституцией, после консультаций с председателями палат Парламента и Премьер-министром в январе 2023 года Президентом РК К.К. Токаевым были подписаны указы о роспуске Мажилиса и досрочном прекращении полномочий маслихатов. Как известно, внеочередные выборы депутатов Мажилиса и маслихатов всех уровней состоятся 19 марта 2023 года. По мнению Главы государства, проведение внеочередных выборов продиктовано логикой конституционной реформы, поддержанной гражданами на общенациональном референдуме. По ее итогам наша страна перешла на новые, более справедливые и конкурентные правила формирования представительной ветви власти. Теперь 70% депутатов Мажилиса будут избираться по партийным спискам, а 30% – по одномандатным округам. По смешанной избирательной системе, в соотношении 50 на 50, пройдут и выборы в маслихаты областей и городов республиканского значения. А на выборах в маслихаты районов и городов областного значения граждане будут голосовать только за кандидатов по одномандатным округам. Новая модель формирования Мажилиса и маслихатов позволит в полной мере защитить интересы избирателей как на общенациональном, так и на региональном уровнях, обеспечит широкую палитру взглядов в представительных органах власти. Это создаст благоприятные условия для дальнейшего развития гражданского общества.
По инициативе Президента в рамках реализации конституционной реформы также была значительно упрощена процедура регистрации политических партий. В частности, регистрационный порог снижен в четыре раза, с 20 до 5 тысяч членов. С 600 до 200 человек сократилась минимальная численность региональных представительств партий. В результате этих и других системных мер в нашей стране впервые за долгое время зарегистрировано несколько новых политических партий. Кроме того, принципиальное значение имело принятое ранее решение о введении в избирательные бюллетени графы «против всех». Серьезным шагом в демократизации страны было снижение планки с 7 до 5% для прохождения партий в Мажилис. Еще одной важной новацией для обеспечения инклюзивности выборного процесса стало законодательное закрепление 30-процентной квоты для женщин, молодежи и лиц с особыми потребностями при распределении депутатских мандатов. Все эти институциональные изменения усилят политическую конкуренцию, обеспечат открытость политической системы, будут способствовать появлению новой когорты политиков. В организации и проведении выборов большую роль играют территориальные избирательные комиссии. Поэтому для повышения качества всех выборных процедур областные избирательные комиссии переведены на профессиональную основу.
По утверждению К.К. Токаева, эти выборы станут олицетворением происходящих в обществе изменений и придадут мощный импульс дальнейшей модернизации нашей политической системы. Выборы в Мажилис и маслихаты станут завершающим этапом перезагрузки государственных институтов и наполнят реальным содержанием формулу «сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство».
Т.М. Аминов,
к.и.н., доцент, старший научный сотрудник
Института истории государства МНВО РК
