Панзабекова А.Ж.,
зав. отделом теории  
национальной экономики и развития

Основы управления государственной собственностью в Республике Казахстан

С момента получения Казахстаном независимости политика государства была направлена на скорейшую интеграцию страны в мировую экономику и развитие рыночных механизмов. Государству предстояло решать задачу модернизации всей экономической системы страны, обусловленную необходимостью перехода от системы, основанной на тотальном огосударствлении экономической и политической жизни, к основам рыночной экономики.

Государственная форма собственности – одна из многих современных форм собственности, существующих в системе рыночных отношений, зародившаяся в момент возникновения государства и, независимо от масштабов, всегда становившаяся опорой государственной власти. Развитие производительных сил и усложнившаяся система экономических отношений со временем начинает затруднять управление государственной собственностью и приводит к необходимости разъединения прав собственности и прав управления.

Анализ политики управления государственной собственностью в Казахстане за годы независимости позволяет выделить три основных этапа (таблица 1).

Первый этапохватывает период с  1991 г. по 1999 г.  и характеризуется активным развитием рыночных отношений и приватизацией государственного имущества. Реальная задача приватизации состояла не в том, чтобы просто передать ранее существовавшие предприятия и активы в частную собственность, а скорее в том, чтобы постепенно заменить их новыми предприятиями и новыми активами. Именно массовая приватизация в Казахстане способствовала появлению корпоративного сектора, развитию национальной модели корпоративного контроля и управления.

Таблица 3 -  Этапы формирования политики управления государственной собственностью в Казахстане

Этап

Годы

Краткая характеристика этапа

I этап –

Фокус на развитие рыночных механизмов и приватизацию государственного имущества

1991-1999 гг.

Одним из приоритетов государственной политики  была объявлена необходимость формирования института частной собственности, как одного из базовых элементов рыночных отношений. В качестве инструмента для достижения поставленной цели государство приняло за основу политику приватизации государственной собственности, единственного существовавшего на тот период вида собственности, вовлеченного в экономический оборот.

II этап –

Вектор на эффективное управление государственными активами

2000-2006 гг.

Позиция государства в отношении государственной собственности пересматривается в сторону вовлечения ее в процесс государственного предпринимательства. Приватизация стала рассматриваться как инструмент высвобождения активов, не профильных и не свойственных государственным задачам, а также как инструмент вовлечения их в общий капиталооборот страны и перевода отдельных сфер деятельности в конкурентную среду.

III этап – Курс на обеспечение национальных интересов и ведение государственного предпринимательства на основе принципов корпоративного управления

- с 2007 г. по настоящее время

Основополагающими направлениями политики управления государственной собственностью на данном этапе являются: обеспечение национальной безопасности страны; развитие государственного корпоративного  предпринимательства и государственно-частного партнерства.

Примечание: cоставлена автором

Практическое воплощение политики приватизации получило свое начало с принятием нормативных правовых актов, программ и концепций, принятых на соответствующих уровнях государственного управления. Основные принципы и механизмы приватизации были заложены в постановлении Верховного Совета Казахской ССР от 16 февраля 1991 г. «Об основных направлениях разгосударствления и приватизации государственной собственности в Казахской ССР».  В данном постановлении были закреплены основные принципы, направления и механизмы реализации политики приватизации, в результате чего государство смогло приступить непосредственно к практическому процессу разгосударствления и приватизации.

В 1991 г. был принят Закон РК «О разгосударствлении и приватизации». Данный закон определил правовые основы, правила и процедуры преобразования государственной собственности в РК, предусматривающие разгосударствление и приватизацию. В качестве основных положений, закрепленных в законе и отражавших политику приватизации на тот период, следует отметить следующие:

·  разгосударствлению и приватизации подлежали объекты государственной собственности РК во всех отраслях производственной и непроизводственной сферы, что говорило о заинтересованности государства в привлечении широкого круга частных инвесторов практически во все отрасли экономических отношений;

·  не подлежали приватизации объекты, находящиеся исключительно в государственной собственности РК. Кабинет министров РК в соответствии с Национальной программой разгосударствления и приватизации утверждал перечни объектов, не подлежащих разгосударствлению или приватизации с учетом интересов обороны и безопасности государства, социального развития, охраны окружающей среды, здоровья населения, а также необходимости обеспечения монополии государства на отдельные виды деятельности;

·  в целях создания равных стартовых условий для участия в приватизации, использовались приватизационные купоны, которые являлись платежными средствами для приобретения части государственного имущества. Были установлены преимущества для отдельных лиц  при приватизации объектов отдельных сфер экономики. При конкурсной реализации объекта предпочтение отдавалось гражданам РК и работникам реализуемого объекта при условии образования ими хозяйственного товарищества; 

·  сплошная приватизация государственного жилищного фонда. Данная мера позволила сформировать широкий слой частных собственников, владеющих недвижимым имуществом, по которому расширялся инструментарий его использования, от простого проживания к различным вариантам совершения гражданских сделок, начиная от купли – продажи и заканчивая залогом, что в конечном итоге позитивно влияло на развитие экономических отношений в обществе;

·  закреплялся механизм приобретения объекта государственной собственности по коммерческому конкурсу. В этом случае условием конкурса могло быть принятие новым владельцем обязательств, связанных с дальнейшим развитием и функционированием приватизированного предприятия. Несоблюдение обязательств, принятых покупателем при конкурсной продаже объекта, являлось основой для аннулирования его результатов и взыскания приобретенного имущества в доход государства. Данным механизмом предполагалось достичь положительного экономического эффекта от приватизации путем дальнейшего развития приватизированного предприятия, стимулирования производства, создания рабочих мест и расширения налогооблагаемой базы.

Следует отметить, что на первом этапе политики управления государственной с собственностью  законодательство о приватизации претерпело ряд изменений. В 1995 г. был принят новый закон «О приватизации в Республике Казахстан». Согласно данному закону был усовершенствован порядок приватизации государственного имущества, предусмотрены различные виды приватизации, введены предварительные стадии приватизации через доверительное управление имуществом либо имущественный наем, и иные положения, направленные на упорядочение процесса приватизации в соответствии с меняющимися экономическими и политическими условиями.

В качестве основных результатов проведенной с 1991 г. по 1999 г. политики приватизации, как основного направления политики управления активами государства, можно назвать следующее:

·  сформировался широкий слой частных собственников, имущество которых вовлечено в общий капиталооборот страны;

·  государство избавилось от большой массы непрофильных активов, предназначение которых несвойственно его функциям в условиях рыночной экономики;

·  Казахстан был признан государством с рыночной экономикой со всеми присущими ей институтами.

Вместе с тем необходимо отметить, что приватизация государственной собственности привела к формированию  достаточно широкого слоя иностранных собственников. Так,  по экспертным оценкам более 80 % производственного потенциала республики теперь находится в руках иностранных инвесторов, что представляет явную и весьма ощутимую угрозу экономической безопасности страны. Она включает давление иностранного капитала на политику государства в целом, на местного производителя: стремление его к монополизации рынка;  хищническое использование им добываемых природных ресурсов; опасноть лоббирования его интересов и коррупции [1].

Второй этап включает 2000 – 2006 годы. Данный период характеризуется  тем, что политика государства в отношении государственной собственности  больше акцентирует внимание на эффективном управлении. В 2000 г. Правительство РК одобрило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РК, а в 2001 – 2003 гг. были приняты Программы повышения эффективности управления государственным имуществом и приватизации со сроком действия до 2005 года. В Стратегическом плане развития РК до 2010 года сформированы основные тезисы, на сновании которых политика государства, как общая, так и в отношении своих активов, поменяла свое направление с преимущественно имеющей регулирующий и стимулирующей характер, на политику активного и непосредственного участия государства в экономических процессах.

В качестве цели в Стратегии было озвучено построение основы конкурентоспособной в долгосрочном плане экономики. За модель развития была принята необходимость в достижении таких задач, как превращение государства в «локомотив» экономического роста и выведение крупных системообразующих компаний с участием государства на региональный и, по возможности, мировой уровень. При определении роли государства в экономике данным стратегическим документом отмечается, что «на нынешнем этапе только государство может явиться «локомотивом» для модернизации экономики, так как частный сектор еще долго не будет способен осуществлять долгосрочные инвестиции в новые, технологически сложные отрасли промышленности» [2].

С этого период произошел окончательный переход политики управления государственными активами от сплошной приватизации к непосредственному управлению государственным имуществом для достижения определенных целей и задач. Так, в Стратегическом плане отмечается, что «Несмотря на постоянное снижение доли государства в качестве владельца производственных мощностей, оно продолжает играть важную роль в развитии промышленного комплекса страны… …В настоящее время государство может позволить себе отказаться от приватизации с расчетом на то, что в дальнейшем это будет компенсировано ростом поступлений дивидендов и части прибыли государственных предприятий как результат повышения эффективности управления государственными активами» [2].

Третий этап начинается  с 2007 года. Основы политики управления государственной собственностью на данном этапе необходимо рассматривать в контексте направлений и задач политики государства в целом. Это предопределено, прежде всего, тем, что государственные активы формируются и служат, прежде всего, для достижения определенных целей и задач государственной политики.

Приоритетные направления экономического развития страны четко определены в стратегических и программных документах, а также посланиях Президента РК народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства:  Стратегия развития Казахстана до 2030 года, Ежегодные послания Главы Государства народу Казахстана, Программа форсированного индустриально-инновационного развития экономики.

Анализ данных документов показал, что основными задачами государственной политики являются: диверсификация экономики; уменьшение зависимости экономики государства от капитала, поступающего за счет экспорта сырьевых ресурсов; развитие существующих и создание новых высокотехнологичных, импортозамещающих и экспортоориентированных производств.

Указанные задачи отвечают интересам обеспечения национальной безопасности РК, поскольку в конечном итоге направлены на формирование соответствующих социально-экономических институтов, таких как экономическая независимость страны и развитие конкуренции, отсутствие либо слабое развитие которых может нести в себе угрозы для национальных интересов страны.

В последние годы Правительство Республики Казахстан предпринимает крупные сделки с целью увеличения доли в энергетической, телекоммуникационной, продовольственной, транспортной и других отраслях. Так, АО «Казмунайгаз» приобрел долю в крупнейшем проекте Кашаган, АО «Казгермунай», АО «Мангыстауманайгаз». В лице холдинга АО «Самрук» увеличена доля государства до 50% в угольных разрезах «Богатырь» и «Северный», приобретены акции «Экибастузской ГРЭС-2». В республиканскую собственность поступил пакет акций ЗАО «Семей су», АО «АтырауБалык», авиакомпании «Кокшетау». Национальным холдингом было приобретено 34% акции в АО «Казтелерадио», 70% акций в АО «Кателко», около 50% АО «Хабар» [3].

На современном этапе развития национальной экономики политика государства по управлению государственной собственностью направлена на использование ее в качестве инструмента для ведения предпринимательства на основе принципов корпоративного управления. Кроме того, активно реализуется политика государственно-частного партнерства, в рамках которой государство управляет своим имуществом в целях стимулирования, поддержки и развития частного предпринимательства через различные механизмы, такие как концессия, доверительное управление имуществом, аутсорсинг, совместное создание государством и частным сектором юридических лиц для реализации отдельных инвестиционных проектов.

Основанием для изменения направлений политики государства в сторону государственного предпринимательства, в том числе через государственно-частное партнерство, послужили следующие моменты:

·  непосредственное участие в экономических отношениях через вовлечение государственных активов на паритетных условиях с частным предпринимательством рассматривается как наиболее эффективный инструмент его (частного предпринимательства) развития и укрепления, а также привлечения к участию в достижении поставленных общегосударственных задач, что в конечном итоге позволит достичь обозначенных выше целей индустриально-экономической политики;

·  государство обладает значительными активами в промышленной и производственной сферах, на базе и вокруг которых можно создавать новые высокотехнологичные и системообразующие производственные комплексы.

Данное обстоятельство, в случае его воплощения в жизнь, с одной стороны позволит государству максимально эффективно влиять на макроэкономическую ситуацию в стране, с другой, направит общие экономические процессы в стране к решению задач индустриально-инновационного развития.

Основными инструментами, использующимися в рамках управления государственной собственностью, являются:

·  активное и непосредственное участие государства в экономических отношениях через создание юридических лиц с государственной долей участия в уставном капитале (имуществе). Создание крупных системообразующих компаний (холдингов), способных реализовывать масштабные проекты, влияющие на экономическое развитие страны (региона);

·  создание юридических лиц, основанных на государственной форме собственности, для контроля либо оказания влияния на отдельные сферы экономических отношений;

·  внедрение механизмов государственно-частного партнерства, в том числе через государственные холдинги, в качестве инструмента для привлечения инвестиций, поддержки и развития малого и среднего бизнеса и, в целом, экономического роста республики;

·  приватизация государственного имущества, как инструмент привлечения частного капитала в отдельные отрасли промышленности и производства.

Основываясь на мировых тенденциях создания и развития крупных субъектов хозяйствования с государственной долей в качестве активных игроков на международном финансовом и производственном рынке, Казахстан активно вовлекается в глобальную экономику. Так, в конце 2008 года крупнейшие холдинги «Самрук» и «Казына» были объединены в фонд национального благосостояния (ФНБ) АО «Самрук-Казына». Среди основных направлений деятельности ФНБ выделены три: содействие в модернизации и диверсификации национальной экономики; содействие в стабилизации экономики страны; повышение эффективности деятельности компаний. Законом РК «О фонде национального благосостояния» предусматривается права ФНБ на приобретение стратегических объектов, а также конкурсной массы при банкротстве предприятий, имеющих стратегическое значение. ФНБ как покупателю предлагается отдавать приоритет при продаже права недропользования или связанных с ними объектов. Согласно закону акции фонда являются исключительно собственностью государства и не подлежат отчуждению [4].

В целях создания прозрачной системы управления государственной собственностью Правительством Республики Казахстан активно проводится работа по принятию мер, направленных на модернизацию существующей системы управления, систематизацию законодательства и методологической базы в области управления государственной собственностью. Так, в январе 2011 года Парламент Республики Казахстан принял Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе». Данный закон направлен на построение системы управления государственным имуществом с момента приобретения государством имущественных прав до момента их прекращения. Им определено четкое разграничение компетенции государственных органов, осуществляющих управление государственными активами, и повышение их руководителей за проведение политики государства в сфере управления государственными активами. Также законопроектом установлены правовые основы корпоративного управления государственными активами через национальные холдинги, национальные управляющие компании и национальные копании, определение их четкого взаимодействия с государственными органами и их ответственности за обеспечение проведения политики государства в сфере управления активами, переданными им в управление или в собственность.

В целом, законодательные, стратегические и программные документы, принятые в Республике Казахстан относительно управления государственной собственностью достаточно четко обозначили цели и задачи, которые необходимо достигнуть. Однако данные цели и задачи до настоящего времени достигнуты не в полной мере. Указанное обстоятельство объясняется отсутствием эффективных и реальных механизмов для решения имеющихся проблем.

Управление государственной собственностью требует четкого определения объектов и субъектов государственной собственности и учета их особенностей. В этой связи, прежде всего, следует сказать о статистической неразработанности современного потенциала экономики республики. Совершенно недостаточна системная информация о структуре и принадлежности объектов собственности по отраслям и сферам. В республике не обеспечен должный учет объектов государственной собственности, особенно в сфере реальной экономики. Реестр государственных унитарных предприятий (казенных и на праве хозяйственного ведения) не отвечает критериям полной, акционерной или смешанной форм собственности, что затрудняет системный анализ и учет их деятельности. Нет достаточной информации об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности. Различия между государственными и частными предприятиями нередко размыты, существует множество промежуточных организационных форм.

Все вышеизложенные проблемы обуславливают необходимость  совершенствования функционирования государственной собственности и поиска практических путей её высокоэффективного реформирования. Повышение эффективности управления  государственной собственностью должно быть направлено на реализацию следующих целей:

-  увеличить доходы государственного бюджета за счет лучшего управления государственной собственностью;

-  оптимизировать структуру государственной  собственности для достижения экономического роста как на макро-, так и на микроуровне;

-  совершенствовать управление государственной собственностью на максимальном количестве ее объектов;

-  использовать государственные активы в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

Данные цели могут быть реализованы при решении следующих задач:

-полная инвентаризация государственной  собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

-повышение эффективности управления госимуществом, детальная правовая регламентация процессов управления;

-классификация объектов государственной  собственности по признакам, определяющим специфику управления;

-оптимизация количества объектов управления и переход к по объектному управлению;

-определение целей государственного управления по каждому объекту или группе объектов;

-обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

-обеспечение контроля над использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля над деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

-обеспечение поступления дополнительных доходов в государственный бюджет.

Результатом  реализации данных задач должно стать создание прозрачной и ясной системы управления государственной собственностью, формирование основы для инвентаризации и постоянного учета государственных активов, повышение эффективности управления государственной собственностью и экономической отдачи от ее использования, взаимодействие между государством и частным сектором на основе рыночных принципов, оптимизация государственного участия в экономике страны.

Список использованной литературы:

1.  Кошанов А.К., Рамазанов А.А., Панзабекова А.Ж. и др. Отношения собственности в рыночной  трансформации Казахстана. – Астана: Фолиант, 2003. – 264 с.

2.  Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года / http://www.minplan.kz

3.  Мергалиева Л. И. Государственная собственность в условиях глобализации мировой экономики ( на материалах Республики Казахстан) /  Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук, Алматы, 2009. – 45 с.

4.  Закон Республики Казахстан № 134-IV от 13 февраля 2009 года «О Фонде национального благосостояния» / Казахстанская правда  № 46-47  от 21.02.2009 г.

Түйін:

Мақалада Қазақстан Республикасындағы тәуелсіздік жылдарындағы мемлекеттік меншікті басқару саясатының негізгі бағыттары қарастырылған. Қазақстандағы мемлекеттік меншікті басқару саясатының қалыптасу кезеңдері жүйеге келтірілген. Ұлттық экономика дамуының қазіргі кезеңіндегі мемлекеттік меншікті басқару мақсаттары мен міндеттері анықталған.

Summary:

There are major directions of the policy of the state property management in the Republic of Kazakhstan since the period of independence considered in the article. The state property management stages in Kazakhstan are systematized. The aims and targets of the state property management are defined for a modern national  economy development.