«Бүгінгі күнді түсініп-түйсіну үшін де, болашақтың дидарын көзге елестету үшін де кешегі кезеңге көз жіберуіміз керек»
Н. Ә. Назарбаев

Қазақстан Конституциясының кемелдену процестері

308
Қазақстан Конституциясының кемелдену процестері

Қазақстан тәуелсіздік жылдарында көптеген жас мемлекеттерге тән – ортақ көзқарастар мен ұстанымдарды ұстанудан егжей -тегжейлі нақтылауға дейінгі жолдан өтті. 26 жыл бұрын бүкілхалықтық дауыс берумен қабылданған Конституция Қазақстанның қазіргі заманғы мемлекеттік құрылымының негізін қалады, демократия мен бостандық, тұрақтылық пен жасампаздық жолында дамудың сенімді іргетасына айналды. Жақында тәуелсіздік жолына түскен елдерде конституционализмді бекіту қоғам мен мемлекетті терең қайта құрудың мақсаты мен құралы ретінде әрекет етеді және ұлттық қауіпсіздіктің алғашқы кепілдіктерінің біріне айналады.

Бірегей құралды дұрыс пайдалану екінің бірінің қолынан келе бермейді. Тәуелсіздік жылдары Қазақстанның конституциялық реформалары қандай жолдан өткені туралы Qazaqstan Tarihy порталына ҚР БҒМ ҒК Мемлекет тарихы институтының ғылыми қызметкері, саяси ғылымдар кандидаты Б.Р. Шериязданов әңгімелеп берді.

Қазақстан Республикасы өзінің көпғасырлық тарихының күрделі кезеңінен сәтті өтті: социализмді жұмсақ, күйзеліссіз және адам шығынысыз түбегейлі бөлшектеу және болашаққа ену - мемлекеттік тәуелсіздіктің қалыптасуы мен орнығуы. Қазақстан Конституциясы ұлттық саяси-құқықтық жүйенің өзегі, елдің мемлекеттілігі мен егемендігінің құқықтық негізі, заңдылық пен құқық тәртібі, барлық заңнама, құқық қолдану практикасы, сондай-ақ мемлекеттік-құқықтық қайта құру және елді дамыту процесі негізделетін іргетас болып табылады.

Конституция мәтінінде жалпы адамзаттық және ұлттық құндылықтар бекітілген, Қазақстан халқының біртұтас еркі, оның зияткерлік әлеуеті мен халықаралық қоғамдастықтың негізгі стандарттары көрсетілген. Конституцияға сәйкес, Қазақстан Республикасы өзін демократиялық, зайырлы және құқықтық мемлекет ретінде көрсетеді, оның ең жоғары құндылықтары - адам, оның өмірі, құқықтары мен бостандықтары (1 -бап). Конституция ел халқының бірлігін бекітіп, ортақ тарихи тағдыр байланыстырған 130-дан астам ұлт, 45 конфессия өкілдерін біріктірді. Ол ең алдымен азаматтың құқықтық мәртебесін және әлеуметтік құрылымның негіздерін, содан кейін мемлекет пен оның институттарын анықтауға назар аударады. Осылайша, жалпыадамзаттық құндылықтар мен халықаралық құқықтың жалпыға бірдей танылған нормаларының басымдығы бекітіледі.

Адамның негізгі құқықтары мен бостандықтары анықталған және кепілдендірілген «Адам және азамат» бөлімі Конституцияның өзегіне айналады. Конституция - бұл елдің негізгі Заңы, ол бүгінгі күннің ақиқатына сәйкес келуі,  ал қажет болса, негізгі заңның мәтініне өзгерістер мен толықтырулар енгізілуі керек. Бұл қолданыстағы конституция декларативті постулаттарды емес, қарапайым адам, ел азаматы үшін нақты құқықтар мен бостандықтарды бекітуі үшін қажет.

Қолданыстағы Конституция қабылданған кезден бергі өткен уақыт ішінде оған 1998, 2007, 2011, 2017 және 2019 жылдары бес рет өзгерістер мен толықтырулар енгізілді.

1998 жылы Атагі Заңның 19 бабына өзгерістер мен толықтырулар енгізілді. Өзгерістер Президенттің, Сенат пен Мәжіліс депутаттарының мерзімдері мен өкілеттіктеріне қатысты болды, мемлекеттік қызметші үшін бұрын көзделген жоғарғы жас шегі алынып тасталды.

Сонымен қатар, 1998 жылғы түзетулерде Мәжілістің 10 депутаты пропорционалды өкілдік жүйесі бойынша партиялық тізімдер негізінде сайланатыны қарастырылды.

2007 жылы елдің саяси жаңаруының жаңа кезеңін көрсеткен Қазақстан Республикасының қоғамдық-саяси дамуында елеулі өзгерістер болды. 18 мамырда Парламент 2007 жылдың 21 мамырында күшіне енген «Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгерістер мен толықтырулар енгізу туралы» Заңды қабылдады. Мемлекеттің Негізгі Заңына өзгерістер мен толықтырулар әзірлеу жөніндегі беделді қазақстандық заңгерлердің жұмыс тобы жинақтаған демократиялық реформалар бағдарламасын нақтылау жөніндегі мемлекеттік комиссияның ұсынымдары мәнмәтінінде Конституциялық реформаның рухы мен векторы жатты. Тұтастай алғанда, конституциялық түзетулердің 80% - ы республиканың саяси күштерінің барлық спектрін білдіретін аталған мемлекеттік комиссияның екі жылдық жұмысы барысында айтылған ұсыныстардан тұрады.

Конституцияға түзетулер қабылданғаннан кейін Парламент еліміздің қоғамдық - саяси жүйесінің заңнамалық іргетасы болып табылатын «Қазақстан Республикасының Президенті туралы», «Қазақстан Республикасының Парламенті және оның депутаттарының мәртебесі туралы», «Қазақстан Республикасының Үкіметі туралы», «Қазақстан Республикасындағы сайлау туралы» Конституциялық заңдар пакетін қабылдады. Конституциялық реформа конституциялық заңдылыққа қатысты заңнамалық және нормативтік құқықтық актілердің көптеген құқықтық нормаларын, оның ішінде саяси партиялар мен үкіметтік емес ұйымдардың жұмыс істеуі, адам құқықтары мен бостандықтарын қорғау мәселелерін қозғады.

Конституциялық реформаның негізгі ережелері келесідей. Біріншіден, Парламенттің рөлін арттыра отырып, билік тармақтары арасындағы билік өкілеттіктері мен жауапкершілік түріндегі тежемелік әрі тепе-теңдіктің неғұрлым тиімді әрі теңгерімді жүйесі қалыптасады. Президенттің өкілеттіктерінің бір бөлігі Үкіметті, Конституциялық Кеңестің үштен екісін, Орталық сайлау комиссиясын, Есеп комитетін құруға және олардың жұмысын бақылауға мүмкіндік алатын Парламенттің пайдасына қайта бөлінеді. Президенттің өкілеттік мерзімі 7 жылдан 5 жылға қысқарды. Президенттің өз өкілеттіктерін жүзеге асыру кезеңінде саяси партияда қызметті жүзеге асыру құқығын шектейтін норма алып тасталады. Президенттің Парламентке, Үкіметке, Жоғарғы Сотқа, Орталық сайлау комиссиясына, Ұлттық Банкке және әкімдерге - жергілікті атқарушы органдардың басшыларына қатысты өкілеттіктері нақтыланды. Сенатта қоғамның ұлттық, мәдени және басқа да маңызды мүдделерінің ұсынылуын қамтамасыз ету үшін мемлекет басшысына бұрынғы 7 депутаттың орнына 15 депутатты бекітуге өкілеттік берілді. Президентке бүкіл Парламентті емес, заң шығару бастамашылығы мен Мәжілісті тарату құқығы берілген. Енді ел басшысы Премьер-Министрді тек төменгі палатаның келісімімен, ал сыртқы және ішкі істер, қорғаныс және әділет министрлерін, Орталық сайлау комиссиясының төрағасы мен екі мүшесін дербес тағайындайды. Президенттің Ұлттық банк төрағасын бекітуіне Сенаттың мақұлдауы қажет. Мәслихаттар облыстардың, республикалық маңызы бар қаланың және астананың әкімдерін ел Президентіне тағайындауға келісім беру туралы өкілеттік алды. Парламенттің төменгі палатасы атқарушы биліктің тағдырына көбірек әсер етеді. Премьер-министр жаңадан сайланған Мәжілістің алдына Үкіметке сенім білдіру туралы мәселе қоюға міндетті, ал сенімсіздік білдіру үшін енді депутаттардың қарапайым көпшілік дауысы жеткілікті. Үкіметтің Президент алдында ғана емес, бүкіл Парламент алдында белгіленген жауапкершілігі, шын мәнінде, президенттіктен президенттік-парламенттік басқару нысанына көшудің басталуын білдіреді. Парламент саны 116-дан 154 депутатқа дейін ұлғаяды. Парламентарийдің қандай да бір императивті мандатпен байланысы жоқ деген норма алынып тасталды.

Екіншіден, саяси партиялардың рөлін нығайту арқылы қоғамның басқару процестеріне кеңінен қатысуы қамтамасыз етіледі. Сонымен бір мезгілде қоғамдық келісімді одан әрі дамыту және этностық топтардың елдің жоғары заң шығарушы органында өкілдігін қамтамасыз ету, көп этностық қоғамды одан әрі топтастыру үшін Қазақстан халқы Ассамблеясы конституциялық орган мәртебесін және Парламенттің төменгі палатасында 9 мандат - орын тіркелген квотасын алды. Министрлер Кабинетінің іс-әрекеті үшін жауап беретін парламенттік көпшілік партияның үкіметті құру рәсіміне көшу жүзеге асырылды. Сайлау қорытындысына байланысты саяси партияларды ішінара бюджеттік қаржыландыру енгізіледі.

Үшіншіден, қоғамдық институттар мен жаңа демократиялық мәдениетті қалыптастыру үшін жаңа мүмкіндіктер жасалуда. Заңда айқындалғандай, мәслихаттар жергілікті өзін-өзі басқарудың негізіне айналады, оларға арнаулы заңға сәйкес мемлекеттік функцияларды жүзеге асыру берілуі мүмкін. Олардың жаңа өкілеттіктерінің қатарында - әкімдерді тағайындауға қатысу, оларға жай көпшілік дауыспен сенімсіздік білдіру құқығы беріледі. Жергілікті жерлерде биліктің тұрақтылығын қамтамасыз ету үшін мәслихаттар сайланатын мерзім 4 жылдан 5 жылға дейін ұлғайтылды.

Төртіншіден, сот жүйесінің тәуелсіздігі мен тиімділігі күшейтіледі, адамның конституциялық құқықтары мен бостандықтарын қорғау кепілдіктерінің көлемі кеңейтіледі. Конституцияның 15-бабына адамның өмір сүру құқығына кепілдік беретін түзету Қазақстанда жазаның бұл түрін іс жүзінде жояды, өйткені оған сәйкес өлім жазасы заңда соғыс уақытында жасалатын аса ауыр қылмыстар және адамдардың қаза болуымен байланысты террористік қылмыстар үшін ғана ең ауыр жаза ретінде көзделуі мүмкін, ондай жазаға кесілген адамның кешірім жасау туралы өтініш ету хақы бар.

Осылайша, 2007 жылғы конституциялық реформа Қазақстанды нақты демократияландыру жағына қарай нақты маңызды қадам болды.

Конституцияға елеулі түзетулер 2017 жылы енгізілді. Оның аясында 40-қа жуық президенттік өкілеттік Үкімет пен Парламентке берілді, ол Үкімет пен Парламенттің рөлін күшейтті, ал Президенттің артында Конституция мен тұрақтылықтың кепілі, билік тармақтары арасындағы жоғарғы төреші, елдің ұлттық қауіпсіздігі мен қорғаныс қабілетін қамтамасыз ету функциялары қалды. Олардың мәні келесідей болды: пропорционалды сайлау жүйесіне көшу; Премьер-министрдің кандидатурасын парламенттік көпшілік дауыспен бекіту туралы норманы енгізу және үкімет басшысын тағайындау кезінде Президенттің партиялық фракциялармен кеңесу рәсімін енгізу арқылы Парламент мәртебесін нығайту. Қазақстан халқы Ассамблеясы конституциялық мәртебеге ие болды және белгіленген квотаға сәйкес өз өкілдерін ҚР Парламентінің Мәжілісі мен Сенатына ұсыну құқығына ие болды. 2017 жылғы 10 наурыздағы Заңмен ҚР Президенттігіне үміткерге қойылатын талаптарға толықтырулар енгізілді. Жоғары білімнің болуы туралы талап пайда болды. Бұдан басқа, «Конституциялық заңда Қазақстан Республикасының Президенттігіне үміткерлерге қосымша талаптар белгіленуі мүмкін» деп қосылды. Мұндай талаптар «Сайлау туралы» 1995 жылғы 28 қыркүйектегі Конституциялық заңның 54-бабының 1-тармағында белгіленген, ол 2017 жылғы 15 маусымдағы заңда «Президенттікке кандидаттың мемлекеттік қызметте немесе сайланбалы мемлекеттік лауазымдарда кемінде 5 жылды құрайтын жұмыс тәжірибесі болуы тиіс» деп бекітілді. Сондай-ақ, Қазақстан Республикасы Үкіметі мен Парламентінің өкілеттіктері кеңейтілді. Мәжіліске сайлаудың тепе-тең жүйесіне көшу партиялардың заң шығару өрісін қалыптастырудағы мүмкіндіктерін күшейтті. Партиялардың рөлін арттыруға, ал олар арқылы азаматтық қоғамның билікті бақылауын күшейтуге Премьер-Министрді парламенттік көпшілік дауыспен бекіту туралы норма және Президенттің Үкімет басшысын тағайындау кезінде партиялық фракциялармен кеңесу рәсімі жауап береді. Осы норманың арқасында Парламент пен Үкіметтің өзара жауапкершілігі артты. Осы және басқа да конституциялық өзгерістер мемлекеттің бет-бейнесін түбегейлі өзгертті және қазақстандық мемлекеттіліктің оңтайлы моделін таңдауды білдірді.

Бұл өзгерістер үш негізгі мәселені шешуге мүмкіндік берді:

- алдағы жылдарға саяси жүйе тұрақтылығының қорын жасау;

- қазіргі заманғы сын-қатерлерге жауап берудің неғұрлым тиімді тетігін беретін Үкімет пен Парламенттің рөлін арттыру;

- билік тармақтары арасында өкілеттіктерді қайта бөлу арқылы ұзаққа созылған экономикалық және қаржылық дағдарыс, терроризм мен экстремизм қаупі, әлемдік пандемия түріндегі әлемдік сын-қатерлерге жауап ретінде халықаралық тәжірибе шеңберінде мемлекеттік құрылыстың қазіргі заманғы моделін қалыптастыру.

Біз мемлекеттің тиімділігін арттыру үшін билік тармақтары арасындағы жауапкершілікті сауатты қайта бөлу туралы айтып отырмыз. Саяси жүйе «Мықты Президент - Беделді Парламент - Есепті Үкімет» тұжырымдамасына негізделетін болады.

Қазақстан Республикасының Конституциясына соңғы өзгеріс 2019 жылғы 23 наурыздағы Заңмен енгізілді. Бұл елорданың Астана атауының Нұр-Сұлтан болып өзгеруіне байланысты болды. Конституциялық Кеңес 2019 жылғы 20 наурыздағы қорытындысында: «Қазақстан Республикасының Конституциясына енгізілетін өзгерістер Қазақстан Республикасы елордасы «Астана» «Нұр-Сұлтан» деп аталуына орай, Қазақстан Республикасы Тұңғыш Президентінің Қазақстан халқы алдындағы тарихи рөлін мойындауға және сіңірген ерен еңбегін мәңгі есте сақтауға байланысты мемлекеттің тәуелсіздігі, республиканың аумақтық тұтастығы, оның басқару нысандары мәселелерін, сонымен қатар Тәуелсіз Қазақстанның негізін қалаушы, Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президенті-Елбасы кепілге алған Республика қызметінің түбегейлі принциптерін қозғамайды»,-деп атап өтілген. Жоғарыда аталған барлық өзгерістер еліміздің Негізгі Заңының жаңғыртылған әлеуетін көрсетеді. Біріншіден, жаңғырту саяси реформалаудың бір түрі ретінде мемлекеттің функцияларын айтарлықтай кеңейтуден тұрады. 1995 жылғы Конституцияда көптеген баптар мемлекеттің функционалды рөліне арналған.  

Екіншіден, саяси модернизация бұрынғы билік құрылымдарын байыпты реформалауды білдіреді. Бұл құрылымды дамытудың негізгі элементі конституциялық реформа емес, мемлекеттік қызмет институттарын реформалау - заңды негізде тиімді жұмыс істей алатын рационалды бюрократияны құру болып табылады. Бұл өзгерістердің ұзақ мерзімді мақсаты-күшті демократиялық мемлекет құру.

Өтпелі кезең жағдайында саяси тұрақтылықты қамтамасыз ету оны халық алдында заңды еткен Қазақстандағы саяси режимнің негізгі және шешуші артықшылығы болып табылады. Құқықтық сабақтастықтың толық үзілуі жағдайында президенттік билік мемлекеттік егемендіктің көрінісіне айналды. «Болашақта Конституцияны өзгерту керек пе?»,- деген сұрақ туындайды. Жауап айқын - жас мемлекеттің әлеуметтік және саяси дамуы конституцияны дамытпай және өзгертпестен мүмкін емес. Қазіргі конституциялық жүйелер саналы таңдаудың нәтижесі ғана емес, сонымен қатар әртүрлі саяси режимдердің ұзақ тарихи эволюциясы болып табылады. «Өтпелі тип» деп аталатын елдердің әлеуметтік-саяси даму тәжірибесі конституциялардың өмір сүруінің алғашқы кезеңінен бастап-ақ біркелкі еместігін көрсетеді. Олар белгілі бір саяси жүйені сақтауға, өзгертуге немесе қалпына келтіруге ниет білдірілген әлеуметтік бағдарламамен ерекшеленеді. Бұл «ұмтылыстардың» барлығына конституцияға түзетулер енгізу арқылы қол жеткізуге болады.

Қазақстандағы конституциялық реформаның басты идеясы - қазіргі күрделі замандағы жаһандық сын-қатерлерге жауап беруге қабілетті, этносаралық келісім мен тұрақтылықты сақтай отырып, одан әрі демократияландыру мен жедел әлеуметтік-экономикалық өсу жолымен келе жатқан мықты әрі орнықты мемлекет. Конституциялық өзгерістер мемлекеттік басқарудың бүкіл жүйесінің тиімділігіне оң әсер етіп, оны демократияландыруға, тұрақтылық пен ашықтыққа ықпал етеді.

Бұл ретте, қоғамда Парламенттің рөлін күшейтуге, мемлекеттік аппараттың транспаренттілігін жақсартуға, мемлекет өміріне жұртшылықтың неғұрлым белсенді қатысуы мен ықпалына және жергілікті өзін-өзі басқару рөлін кеңейтуге байланысты конституциялық реформаның оң нәтижелері байқалады.

Осы тұрғыда Конституцияның арқасында Қазақстан өз Тәуелсіздігінің 30 жылы ішінде ішкі тұрақтылықты сақтап, қамтамасыз етті, дамудың сенімді әлеуметтік базасын қалыптастырды. Өткен жылдар ішінде Қазақстан өңірде геосаяси тұрақтылық пен халықаралық қауіпсіздікті қамтамасыз ету жөніндегі маңызды функцияларды орындайтын халықаралық қоғамдастықтың толыққанды және жауапты қатысушысына айналды.

Ел дамуының осы кезеңінде Тұңғыш Президент - Елбасы Н.Ә. Назарбаев өз еркімен отставкаға кетті және Конституцияға (Ата Заңға) сәйкес кезектен тыс сайлау нәтижесінде еліміздің жаңа президенті болып Қ-Ж. К. Тоқаев сайланды. Жоғарғы билікті Қазақстанға беру тұрақтылықты сақтай отырып, күйзеліссіз өтті, ел одан әрі даму мен өркендеу векторын жалғастыруда. Биліктің бұл транзиті ТМД -ның басқа мемлекеттері үшін өнегелі болмақ. Бүгінде жоғары саяси мәдениеттің көрсеткіші - Елбасы мен қазіргі Мемлекет басшысының өзара әрекеті. Қазақстан Президенті Қ.Тоқаев магистралдық бағдар ретінде сыртқы саяси стратегияны ұстанушылық және қолданыстағы Конституция шеңберінде елді одан әрі жаңғыртуға арналған «Қазақстан-2050» Стратегиясы бағдарламасында белгіленген мақсаттар мен міндеттерді іске асыру ұстанымын ұстанады.

Мемлекет басшысы 2020 жылғы 2 қыркүйектегі Қазақстан халқына Жолдауында: «Біздің мемлекет Конституция бойынша әлеуметтік болып табылады, сондықтан азаматтар алдындағы өз міндеттемелерін орындауы тиіс. Адам құқықтарын қорғау бойынша жаңа шаралар қабылдау өте маңызды. Мен үшін бұл мәселе басымдыққа ие. Әлеуметтік-экономикалық дамудың бірде-бір аспектісі заң үстемдігінсіз және азаматтарымыздың қауіпсіздігіне кепілдік бермей сәтті жүзеге асырыла алмайды»,-деп атап өтті. «Еститін мемлекет» - бұл шын мәнінде «Әділ мемлекет» құрылысының тұжырымдамасы.

Қазақстанның қазіргі даму қарқыны жүргізіліп жатқан реформалар тұрғысында конституционализмнің идеялары мен қағидаттарын, олардың таралу дәрежесін және ұлттық заңнамада іске асырылу серпінін терең ұғыну қажеттілігін туындатады. Конституция - бұл құқықтық постулаттардың іске асуының негізгі формасы ретінде - іргелі әлеуметтік қатынастарды реттейтін ең жоғары саяси және құқықтық акт, және оны жаһандық сын -қатерлерге және мемлекеттің даму қажеттіліктеріне сәйкес одан әрі жетілдіру қажет.

Қазақстан үшін еліміздің Ата Заңы экономикалық және қаржылық дағдарыстарды ғана емес, сонымен қатар жаһандық пандемия кезінде де оң рөл атқарғанын атап өткен жөн. Мұны ДДҰ басшылары ғана емес, сонымен қатар әлемнің басқа мемлекеттерінің басшылары да атап өтеді. Бұл тек ел Президентінің қызметіне берілген жоғары баға ғана емес, сонымен қатар еліміздің қолданыстағы Конституциясына (Ата Заңына) да берілген баға.